Rechtspraak - Rechtersrecht

De Rechtspraak.

Tijdens mijn rechterschap ben ik betrokken geweest bij leiding gevende activiteiten in de rechtspraak en commissiewerk op het gebied van de rechtshandhaving. Met name de stormachtige groei van het strafrecht en tegelijkertijd de toename van het handhavingstekort heeft tot een aantal beschouwingen geleid, waarvan een nog actueel deel wordt gepresenteerd in “Strafrecht” en “Zwarte gaten”.
De rechtspraak is de laatste 50 jaar grondig verbouwd. Een impressie hiervan treft men hier onder “Rechtspraak” aan.

I. Uit:11. “Het verhaal van de rechtspraak”, eigen uitgave juni 2019.

EEN HANDLEIDING.

In de tweede helft van de 20e en in het begin van de 21e eeuw zijn het recht en de rechtspraak in Nederland ingrijpend veranderd. Hoewel recht veel te maken heeft met rechtspraak, gaat het in dit boek hoofdzakelijk om de organisatie. Het is om de ontwikkelingen van de rechtspraak in kaart te brengen. Dit gebeurt door de vernieuwingen van het rechterlijke apparaat in een zestal Verslagen te beschrijven. Om te beginnen wordt in Verslag I het terrein van de rechtspraak verkend in zijn veelzijdigheid, zijn geschiedenis, de geografische verspreiding en in de literatuur. Het Verslag II gaat over de mensen die de kar van de rechtspraak trekken. Verslag III vertelt het verhaal van de reorganisatie van de rechtspraak in al zijn onderdelen: een alles omvattende verbouwing in de lengte, de breedte en de diepte; het wordt per onderdeel verteld. Het hart van iedere rechtszaak is de Zitting. Hieraan is Verslag IV gewijd. Anekdotes en kritiek komen aanbod. Verslag V heeft als nieuw verschijnsel de Raad voor de Rechtspraak als onderwerp en de eerste wankele schreden in zijn bestaan. In Verslag VI wordt een tussenbalans opgemaakt en een blik in de toekomst geworpen. Deze zes Verslagen vormen één verhaal en zijn bedoeld voor een ieder met belangstelling voor het recht en de rechtspraak. Alle vakjargon van juristen is vermeden of wordt nader uitgelegd. Het Verhaal is zo geredigeerd dat een meesterstitel niet nodig is.

Verslag I. Een verkenning van de rechtspraak.
a. Een rondleiding
b. Geschiedenis.
c. Grenzen.
d. De gerechtelijke kaart.
e. Internationale rechtspraak en Nederland.
f. Paleizen & Rechtsgebouwen.
g. Beelden.
Verslag II. De mensen van de rechtspraak.
a. De R.A.I.O.-opleiding
b. De buitenstaanders.
c. De SSR en de rector.
d. M/V wordt V/M.
e. Politiek & Religie.
f. Een heel gezelschap.
g. De pensioenleeftijd.
h. Onkreukbaarheid.
Verslag III. De reorganisatie.
a. Zo plat als een dubbeltje.
b. Van meervoudig naar enkelvoudig.
c. Het Berenschot-onderzoek.
d. De integratie.
e. Rechter/bestuurder.
f. De tekstverwerking, de automatisering.
g. De financiering.
h. De groei.
i. De normering.
j. De centrale financiering.
k. De financiële administratie.
l. De gebouwen.
m. De voorlichting.
n. De Hoge Raad.
Verslag IV. De Zittingen.
a. Strafzittingen.
b. Een bonte collectie.
c. Spoed.
d. Wat niet meer bestaat.
e. Feest.
Verslag V. De Raad voor de rechtspraak.
a. Cybernetica.
b. De positie van de Raad.
c. Het benoemingsrecht.
d. Het Openbaar Ministerie.
e. Het functioneren van de Raad.
Verslag VI. Een tussenstand.
a. Een handhavingstekort.
b. De ketenpartners. Het Openbaar ministerie.
c. De stand van de rechtspraak.

I. EEN VERKENNING VAN DE RECHTSPRAAK.

a. Een rondleiding.

De ontwikkeling en weidsheid van het onderwerp Rechtspraak maakt een keuze noodzakelijk. Deze is gevallen op de rechtspraak in Nederland, zoals die zich na de Tweede Wereldoorlog heeft ontwikkeld. Ik heb hier deel aan mogen hebben. Het hele rechtsbedrijf is in die periode in de lengte, de breedte en de diepte op de schop gegaan. De bezetting is naar nieuwe maatstaven gemeten en geheel anders samengesteld. Alle gerechten zijn bijeengebracht in grote juridische supermarkten om meer eenheid in de verschillende rechtsonderdelen te krijgen. Een Raad voor de Rechtspraak moet leiding aan de zo versplinterde organisatie geven. Eind juni 2019 werden in de officiële rechtspraak in Nederland 1,6 mln.rechtszaken per jaar behandeld en waren hierbij 2.497 rechters en raadsheren betrokken. De aanduiding raadsheer wordt hierbij genderneutraal gebruikt. De informele rechtspraak is nog veel breder: van internationale tribunalen tot de video-arbiter in het voetbal en van de keuringsinstantie in de bloembollenhandel tot de jury van een viool-concours. Maar ik zal mij beperken tot de overheidsrechtspraak. Een breed onderwerp.

Elk formeel en informeel rechterlijk optreden heeft een eigen doelstelling, die verschilt van geval tot geval. In het strafrecht wordt van de rechter verwacht dat hij het proces van de waarheidsvinding bewaakt, de ten laste gelegde en bewezen feiten vastlegt of daarvan vrij spreekt, en dienovereenkomstig een straf vaststelt, die recht doet aan de zin van de strafbepaling en de persoonlijke omstandigheden van slachtoffer en verdachte. De faillissementsrechter heeft tot taak toe te zien op een eerlijke verdeling van de failliete boedel tussen de verschillende crediteuren. De vreemdelingenrechter controleert of de Staat, bij het afwijzen van een verzoek tot toelating als vluchteling, de regels goed heeft toegepast: zo niet, dan moet de Staat het huiswerk overdoen. Zelf beslissen over toelating doet de vreemdelingenrechter niet.

De rechter treedt soms op om bescherming te verlenen aan degene die ten onrechte onder de voet wordt gelopen, dan weer om toe te zien op naleving van door de overheid gegeven voorschriften en op correcte vaststelling van uitkeringen of belastingaanslagen.

Het vak van rechter lijkt zo ingewikkeld. Hij is een soort duizendpoot die telkens weer op een andere poot moet staan. Enerzijds is dit ook zo, anderzijds valt het ook wel weer mee, omdat dit nu eenmaal verbonden is aan het beroep van rechter. Deze is om het op zijn West-Fries te zeggen “van alle kramen pas”. Dit wordt gezegd van een marktkoopman die alle soorten waren aan de man kan brengen en dus van alle markten thuis is.

De Octrooikamer en Ambtenarenkamer in het Hof Den Haag, de Ondernemingskamer en Douanekamer in het Hof Amsterdam, de Penitentiaire kamer en Pachtkamer in het Hof Arnhem/Leeuwarden: evenzovele vakgebieden waarop juist deze raadsheren gespecialiseerd moeten zijn.

b. Geschiedenis.

De oorsprong van de rechtspraak is in de dichte nevelen van de geschiedenis gehuld. Toch is vanuit het oogpunt van geschiedvorsing de situatie iets minder hopeloos dan voor vele andere onderwerpen, omdat wetten en regels letterlijk in graniet werden gehouwen en duizenden jaren hebben doorstaan. De zuil van Hammourabi bevat belangrijke regels uit de samenleving van de Assyriërs meer dan drieduizend jaar geleden.

Voor onze samenleving is van bijzondere betekenis dat ons rechtssysteem en een deel van onze rechtsregels al in de Romeinse tijd rond het begin van onze jaartelling bestonden. In de vele daarop volgende eeuwen is dit systeem niet alleen bewaard, maar ook min of meer in tact gebleven, omdat het bleef functioneren als bindend element voor de Europese samenleving. Het Romeinse recht werd door de eeuwen heen bestudeerd, maar ook onderwezen. Het werd de oorsprong van de rechtenstudie en rechtswetenschap in West-Europa. Strafpleidooien in het oude Rome door de advocaat en schrijver Cicero zijn tot op de dag van vandaag, tweeduizend jaar later, bewaard gebleven en zijn nog steeds juweeltjes van retoriek.

Net zo als de theologie en de medische wetenschap heeft ook het juridische systeem zich in de loop van de tijd verder ontwikkeld. Het is voor niet-ingewijden niet meer toegankelijk. Dat heeft het met alle wetenschap gemeen. Advocaten, notarissen, rechters hebben een jarenlange studie van het recht gemaakt en loodsen net als dokters ten aanzien van onze gezondheid de mensheid langs de voetangels en klemmen van het recht. Een medisch centrum zonder arts zet weinig zoden aan de dijk voor een patiënt, een juridisch adviesbureau zonder jurist lijkt van weinig nut voor wie zijn weg in het juridisch systeem moet vinden.

c. Grenzen

Met het Franse recht, ingevoerd door Napoleon in Nederland en sedertdien de historische grondslag van onze rechtspraak, deed ook de vrederechter zijn intrede in ons land. Deze vormde de overgang van het “buurtrecht” naar de professionele rechtspraak. Deze vrederechter, later bij ons kantonrechter gedoopt, behoefde aanvankelijk geen jurist te zijn, maar werd allengs opgenomen in de gewone rechtspraak en moest toen de titel van meester in de rechten bezitten. Tot 2002 waren er 62 kantongerechten, die bij de toen plaats hebbende fusie van de verschillende gerechten opgingen in de rechtbanken. Het aantal vestigingsplaatsen voor de rechtspraak werd toen teruggebracht tot 32. De behoefte aan een vrederechter dichtbij bij huis blijft echter bestaan.

Het wegvallen van de wijkagent, kerkelijke bindingen en de gebondenheid aan het buurtgebeuren, en het halveren van het aantal kantonrechters plaatsen heeft een lacune gelaten in de “gewone-mensen-rechtspraak”. Het verhogen van de griffierechten heeft ook de financiële toegang tot de gewone rechter verhoogd. Er worden vanuit de gevestigde gerechten en door de Raad voor de Rechtspraak initiatieven ontplooid om deze lacune te vullen. Het televisie-voorbeeld van “De Rijdende Rechter” heeft dit zeker gestimuleerd. Zo wordt er geëxperimenteerd met laagdrempelige en oplossingsgerichte toegang tot de rechtspraak. In Noord-Nederland is de Spreekuurrechter opgestaan, in Rotterdam opereert de Rotterdamse RegelRechter (RRR) en in Den Haag een Wijkrechter. Deze pilots voorzien in snelle, eenvoudige en goedkope rechtsbemiddeling en zo nodig rechtspraak. Dat dit aanspreekt wordt duidelijk uit het feit dat er op diverse andere plekken in het land plannen zijn om soortgelijke initiatieven te ontwikkelen, vaak in samenspraak met het lokale bestuur.

De reorganisatie en het opnieuw inrichten van de rechtspraak heeft veel veranderd in de laatste decennia van de vorige eeuw en in het begin van deze. De in de vorige alinea genoemde initiatieven getuigen hiervan, evenals het ontstaan van het “rechtersrecht”. Dit zijn rechtsregels die in de praktijk gevormd zijn door beslissingen van rechters of onderlinge afspraken tussen rechters. Aan dit onderwerp is een aparte afdeling gewijd.

In zes Verslagen wordt het verhaal van de rechtspraak, zoals deze is herbouwd in de laatste halve eeuw, verteld.

d. De gerechtelijke kaart.

In de meeste rechtszaken wordt een zitting gehouden en krijgen betrokkenen de kans hun verhaal aan de rechter te vertellen. In het strafrecht worden op de zittingen slachtoffers en getuigen gehoord; tolken, politieagenten, reclasseringsambtenaren en psychiaters leveren hun eigen bijdrage. De verdachte kan zijn visie geven en heeft het laatste woord. Ook Mulderzittingen, genoemd naar de secretaris-generaal van Justitie ten tijde van het tot stand komen van deze wettelijke regeling, over de boetes voor verkeersovertredingen, de politierechterzittingen voor het rijden onder invloed, kort gedingen over burenruzies en andere vervelende, maar veel voorkomende zaken, worden in persoon met de betrokkenen behandeld en afgedaan. De meeste strafzittingen zijn openbaar; ook het publiek is er welkom en komt ook opdagen, in het bijzonder bij slecht weer. Er zijn echtscheidingszittingen, de kinderrechter houdt zittingen, er zijn rechtszittingen over uitkeringen en zittingen over schuldsanering voor de burgers die in financiële problemen zijn geraakt. Verder pacht- en onteigeningszittingen. Zittingen zijn het hart van de rechtspraak. Verslag IV is hieraan gewijd.

Er is een kaart van Nederland, waarop alle 32 plaatsen waar zittingen worden gehouden staan ingetekend. Alle rechtspraak heeft een lokale oorsprong en is ook nu nog vooral een plaatselijke aangelegenheid. Sinds 1 januari 2002 zijn de twee en zestig kantongerechten opgeheven. De kaart toonde indertijd een evenwichtig beeld van de verdeling van de rechtspraak over het hele land. Iedereen die een zitting wilde of moest bijwonen vond een gerechtsgebouw in zijn eigen streek of stad. Na het halveren van de plaatsen waar nog rechtspraak plaats vindt, zijn er streken in ons land die er zeer bekaaid vanaf zijn gekomen. Daar is de rechtspraak voor de burger iets uit een weliswaar naburige maar verdere wereld. Op een nieuw te ontwerpen kaart van ons land zou hieraan meer recht gedaan moeten worden. Alleen als deze kaart door de Raad voor de Rechtspraak na uitvoerige lokale inspraak opnieuw officieel is vastgesteld, kan deze in de jaarlijkse discussies over bezuinigingen door de rechtspraak als argument in het geding worden gebracht. Voor de toekomst lijkt een juridische cartograaf onontbeerlijk.

Een enkele opmerking over de berechtingsplaats van gedetineerden. Hiervoor is een aparte cellenvoorziening en een veiligheidsregime noodzakelijk. Gedetineerden worden voor zittingen van heinde en ver aangevoerd. Met name de fileproblemen op de snelwegen, waar ook het gedetineerdenvervoer hinder van ondervindt (alhoewel het wat beter gaat sedert de vrije busbaan ook voor deze vorm van bijzonder openbaar vervoer is opengesteld), maakt de wens om gedetineerden dicht bij hun plaats van berechting voorlopig te hechten, actueel. De rechters van instructies zijn in het geheel niet mobiel, omdat deze op praktische gronden dichtbij de openbare aanklagers en een cellencomplex moeten functioneren. Tenslotte zijn voor zittingen met hoge veiligheidsrisico’s twee lokalen in Rotterdam en in Amsterdam ( “De Bunker”) beschikbaar voor alle rechtbanken. Hier kunnen gedetineerden en te beschermen getuigen door de lucht worden aangevoerd.

e. Internationale rechtspraak en Nederland.

Nederland neemt deel aan de internationale rechtsorde. Dit betekent dat wij als Nederlands staatsburgers te maken hebben met veel internationale verdragen en rechterlijke instanties. Onze eigen rechtspraak maakt deel uit van de Europese. Wij bieden huisvesting aan internationale gerechtshoven, ook als die zaken behartigen waar Nederland grotendeels buiten staat. Deze opereren graag vanuit Nederland, omdat hier een rechtsklimaat heerst van onpartijdigheid en van eerbiediging van rechtsregels. Hier volgt een overzicht.

Het Benelux-Gerechtshof betreft alle drie de in de naam bedoelde landen en is ook deels in ieder van die landen gevestigd. Het is samengesteld uit magistraten van de drie hoogste rechtscolleges. Dit Hof beantwoordt rechtsvragen over rechtsregels die gemeen zijn aan de Benelux–landen, zoals op het gebied van de intellectuele eigendom (merken, tekeningen en modellen), de wettelijke aansprakelijkheidsverzekering inzake motorrijtuigen, de dwangsom, de visa, de invordering van belastingschulden, de vogelbescherming en de gelijke fiscale behandeling. Daarnaast fungeert het sinds 1 juni 2018 als centrale hoger beroeps– en cassatierechter tegen eindbeslissingen van het Benelux-Bureau voor de Intellectuele Eigendom.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie is gevestigd in Luxemburg. Het omvat twee gerechten:

Het Hof van Justitie behandelt verzoeken van nationale rechtbanken om een prejudiciële beslissing, bepaalde nietigverklaringen en beroepszaken; het Gerecht behandelt zaken van particulieren, bedrijven en in sommige gevallen EU-regeringen. In de praktijk betekent dit dat het Gerecht zich voornamelijk bezighoudt met mededingingsrecht, staatssteun, handel, landbouw en merkenrecht.

In het Hof van Justitie zetelt één rechter per land, in het Gerecht twee per land. “Prejudiciële beslissingen” zijn uitspraken van een hogere rechter op juridische vragen die een lagere rechter voorlegt, voordat die zelf over een zaak beslist. Het is de bedoeling dat zo onduidelijkheden in het recht worden opgehelderd, zonder dat daar eerst nog op een lager echelon allerlei discussies over moeten worden gevoerd.

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is gevestigd in Straatsburg. Het is een Europees gerechtshof waar individuen, groepen, organisaties en landen een klacht kunnen indienen tegen elk van de 47 lidstaten van de Raad van Europa. Het betreft klachten over schending van het Europees Verdrag voor de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het hof bestaat uit 47 rechters, één namens elke lidstaat van de Raad van Europa.

Het Internationaal Gerechtshof is het belangrijkste gerechtelijke orgaan binnen de Verenigde Naties. Het hof houdt zich bezig met rechtsgeschillen tussen staten. Het bestaat uit 15 rechters die worden gekozen door de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad. Het Internationaal Gerechtshof is gevestigd in Den Haag in het Vredespaleis.

Het Internationaal Strafhof is een permanent hof voor het vervolgen van personen die verdacht worden van genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden, zoals deze zijn omschreven in het statuut van Rome. Het Internationaal Strafhof is in 2002 opgericht en zetelt in Den Haag aan de Oude Waalsdorperweg.

Het Joegoslavië-tribunaal en Internationaal Restmechanisme voor Straftribunalen zijn gevestigd in Den Haag (geweest) aan het Churchillplein. Het Joegoslavië-tribunaal was belast met het berechten van oorlogsmisdadigers in de oorlog in het voormalig Joegoslavië voor misdrijven gepleegd na 1 januari 1991. Na 2010 is deze opdracht, waar het nog betrof het afwerken van lopende zaken, aan het tweede genoemde tribunaal overgedragen. Het is inmiddels een nagenoeg afgehandeld onderwerp.

Het Iran-Verenigde Staten Claims Tribunaal, is een internationaal tribunaal dat arbitrage verricht inzake de financiële afwikkeling van de nationalisatie van Amerikaanse bezittingen in Iran. Een en ander is gerelateerd aan de gijzeling van personen in de Amerikaanse ambassade destijds in Teheran. Het tribunaal is tot stand gekomen als uitvloeisel van een overeenkomst tussen Iran en de Verenigde Staten op 19 april 1981 in Algiers. In ruil voor vrijlating van de gijzelaars, werden in de VS de bevroren Iraanse tegoeden vrijgegeven. Het tribunaal kreeg tot taak om de claims van Amerikaanse ingezetenen op Iran inzake genationaliseerde bezittingen te arbitreren. Het is gevestigd aan de Parkweg in Den Haag.

Het Permanente Hof van Arbitrage is een internationale organisatie die in 1899 werd opgericht naar aanleiding van de internationale Vredesconferentie van Den Haag. Het Hof heeft als doel arbitrage als conflictoplossing van internationale geschillen te faciliteren. Anders dan de naam suggereert is het zelf geen scheidsgerecht dat aan arbitrage doet, maar bestaat het Hof uit een lijst van personen die door partijen bij het Verdrag voor de vreedzame regeling van internationale geschillen tot leden van het Hof worden benoemd. Het Hof faciliteert niet alleen arbitrale geschilbeslechting tussen staten, maar ook tussen staten en andere partijen. Het Hof is sedert 1913 gevestigd in het Vredespaleis te Den Haag.

g. Beelden.

In de rechtspraak wordt gebruik gemaakt van beelden. In de eerste plaats noem ik het beeld van het staatshoofd. Vroeger hing het portret van de Koning of Koningin volgens voorschrift in elke zittingzaal, waar recht werd gesproken. In de vonnissen werd de beslissing door een rechter genomen ingeluid met de woorden “In naam des Konings”,of “In naan van de Koningin”. Sinds de zeventiger jaren van de vorige eeuw was het portret van de vorst niet meer een verplicht uitrustingsstuk van de rechtszaal, hoewel dat veelal toch bleef hangen. Bij het aantreden van Koning Willem-Alexander werden vier nieuwe statieportretten aan de gerechten beschikbaar gesteld: twee met de vorst alleen, twee vergezeld van de Koningin. In een van de gerechtsgebouwen, die het koninklijk portret gehandhaafd hadden, is discussie ontstaan over de vraag, of het wel passend is het portret van de Koningin, die geen officiële functie vervult, hier op te hangen. Hoewel dit oorspronkelijk wel was gebeurd, moest het gezamenlijke portret van onze beide vorsten worden verwijderd en is de solitaire vorst daarvoor in de plaats gekomen..

De formele zinswending “In naam des Konings” werd nagenoeg overal geschrapt, met uitzondering van gerechtstukken die gebruikt worden om straffen ten uitvoer te leggen. In 2015 werd de tekst “In naam des Konings” officieel veranderd in ”In naam van de Koning”.

Het bekladden van het Justitie-gebouw was de autoriteiten een doorn in het oog. Een aannemer kreeg de opdracht het hele gebouw zodanig te behandelen dat de verf gemakkelijk verwijderd zou kunnen worden. De aannemer moest ervoor zorgen dat het gebouw bij oplevering schoon zou zijn. Deze aannemer zag hiertoe alleen kans, als het gehele gebouw in hoge hekken zou worden geplaatst: alleen een kleine toegang bij de ingang bleef open. De sociale advocatuur zag hier de kans schoon de eisen voor betere beloning van pro deo-zaken kracht bij te zetten. Het gebouw werd door een eenvoudige ingreep geheel van de buitenwereld afgesloten. Van binnen uit werd de politie gealarmeerd, die zich gereed maakte het Paleis te bestormen. Dit werd ten slotte voorkomen door overleg tussen de betrokken advocaten en de in het gebouw aanwezige rechters. Na een uur werd de bezetting door de Jonge Balie vrijwillig opgegeven. In mei 1969 vond de eerste Maagdenhuisbezetting plaats door studenten, die meer inspraak wilden in het Universiteitsbestuur. Deze eindigde met een politie-ontruiming. De overheid besloot tot vervolging van alle aangehouden bezetters. Dit betekende veel politierechterzittingen aan de Prinsengracht in woelige tijden. Op een van die zittingen verscheen Sinterklaas op de publieke tribune. Provo was toen nog volop actief. De tijd van de rellen aan de Prinsengracht is nu voorbij. Het Gerechtshof zetelt nu in het Paleis aan het IJ, de Rechtbank op de Zuid-as.

Rotterdam heeft een indrukwekkend gerechtsgebouw aan de Maas “Op de kop van Zuid” in het midden van de haven. Er kunnen maar op één plaats in ons land “natte” zaken behandeld worden. Waar Den Haag op de buitenstaander wat formeel aandoet en Amsterdam wat licht chaotisch, straalt Rotterdam zakelijkheid uit. Dit is ook terug te vinden in de advocatuur en in de voortvarende manier, waarop rechtszaken worden afgedaan. De bekende rechtbankpresident mr. J.G.L. Reuder zocht in de hem voorgelegde kort gedingen echte oplossingen, zodat zakenlieden weer met elkaar verder konden. De methode-Reuder hield in dat partijen telkenmale de gang op werden gestuurd voor overleg tot ze er uit waren. Hij was in de zestiger en zeventiger jaren van de vorige eeuw een van de bekendste rechters in ons land; hij heeft een grote bijdrage geleverd aan de ontplooiing van de kortgeding-rechtspraak.

Rotterdam is ook de vestigingsplaats van het Nederlands Arbitrage Instituut. Niet toevallig. Dit instituut is grotendeels voortgekomen uit de Rotterdamse advocatuur. Het heeft in binnen- en buitenland een goede naam.

g. Beelden.

Vrouwe Justitia is het zinnebeeld van de rechtspraak. Zij is over de hele wereld al duizenden malen afgebeeld als beeld of portret. Het stamt uit de oudheid, waar de godin van het recht als Godin Justitia werd vereerd. Een elegante rijzige dame die een weegschaal en een zwaard vasthoudt. Die stellen het afwegen van ieders belang en de sterke arm van de rechtspraak voor. Meestal draagt zij ook een blinddoek. Dit betekent niet dat zij blind is, maar dat zij handelt zonder aanzien des persoons. Sedert 2016 maakt zij deel uit van het beeldmerk van de Nederlandse Rechtspraak.

Zes standbeelden van invloedrijke Nederlandse rechtsgeleerden waren door belangrijke beeldhouwers gemaakt voor het in de jaren dertig verbouwde pand van de Hoge Raad aan het Plein in Den Haag.

De beelden stonden op het bordes en “waakten” over de ingang. Toen dit gebouw plaats moest maken voor de uitbreiding van het Parlement, zwierven zij met de Hoge Raad door de binnenstad van Den Haag en zijn nu te bewonderen aan het Kleine Voorhout nr. 8, waar zij voor het gebouw van de Hoge Raad staan. Het zijn:

Cornelis van Bijnkershoek, Middelburg 1673 – Den Haag 1743, jurist en rechtsgeleerde; president van de Hoge Raad;

Ulricus Huber, Dokkum 1636 – Franeker 1691,
hoogleraar in de geschiedenis en welsprekendheid te Franeker en raadsheer in het provinciaal gerechtshof te Leeuwarden;

Hugo de Groot, Delft 1583 – Rostock 1645,
Nederlands beroemste rechtsgeleerde;

Simon van Leeuwen, Leiden 1625 – Den Haag 1682,
rechtsgeleerde, substituut griffier van de Hoge Raad;

Johannes Voet, Utrecht 1647 – Utrecht 1713,
rechtsgeleerde, en

Joan Melchior Kemper, Amsterdam 1776 – Leiden 1824,
staatsrechtgeleerde en staatsman

II. DE MENSEN VAN DE RECHTSPRAAK.

a. De RAIO-opleiding.

Lang geleden werden rechters gerekruteerd uit afgestudeerde juristen, die het zich konden permitteren een aantal jaren op een griffie als vrijwilliger te werken. De meer belovenden kregen na enige tijd een tractement en een aanstelling tot substituut-griffier. Uit deze groep werden voordrachten voor een opengevallen rechters plaats samengesteld. Deze wijze van selecteren had in ieder geval tot gevolg dat alleen welgestelden in aanmerking konden komen. De rechters-traktementen gingen hier ook van uit.

In de sfeer van doorbraak en vernieuwing na de Tweede Wereldoorlog werd in 1958 een aparte selectie en opleiding voor jonge juristen tot dertig jaar geopend, de Rechterlijke Ambtenaren In Opleiding (RAIO)-opleiding. Het opleidingstraject bedroeg in beginsel zes jaren: twee jaren op de griffie van een rechtbank, twee jaar op een parket van het Openbaar Ministerie en twee jaar een maatschappelijke stage om het functioneren van de rechtspraak van buiten af te kunnen ervaren, veelal in een advocatenkantoor. Een schitterend initiatief en een grote visie. De RAIO’s bleven in beginsel buiten de sterkte van de gerechten en parketten gedurende zes jaren! Een enorme investering in hun vorming. De RAIO’s werden ook gehonoreerd. Aanvankelijk nog onder het aanvangssalaris van een aankomend advocaat, maar allengs werd de beloning in overeenstemming gebracht met wat toen voor jonge juristen gebruikelijk was. Het doen van vrijwilligers werk was afgelopen. Voor de selectie van de gegadigden werd een RAIO-selectiecommissie in het leven geroepen van een gemengde samenstelling.

Het instellen van deze opleiding heeft grote gevolgen gehad voor de samenstelling van de Rechterlijke Macht (RM), zowel zittend (de rechters), als staand (de officieren justitie, ofwel de openbare aanklagers). In beginsel en ook feitelijk werd het rechterschap en het officier–schap voor iedereen met het diploma meester in de rechten open gesteld en bereikbaar. Na een aarzelend begin groeide de belangstelling voor deze functies. In de beginjaren waren het nog overwegend mannen die zich meldden, maar allengs trok de opleiding ook veel vrouwelijke belangstelling. Aan het eind van de twintigste eeuw waren er vooral vrouwelijke kandidaten, die het selectieproces domineerden.

Het selectieproces bestond in het begin uit interviews met de leden van de selectiecommissie. Later, toen de aanwas toenam, werden tweemaal per jaar 25 vacatures opengesteld. Alle sollicitanten werden in de gelegenheid gesteld een schriftelijke test te doen, voornamelijk bestaande uit een intelligentietest. De 100 hoogste scores mochten bij de commissie voordansen na ook een psychologische test te hebben ondergaan. De eerste selectieronde was uitsluitend gebaseerd op de resultaten van de intelligentietest. Het was ook in het volgende stadium van de selectie een vergelijkend onderzoek: de 25 hoogst geëindigden van het hele selectietraject kregen een uitnodiging voor de opleiding.

Door oudere collega’s werden de nieuw inkomende RAIO’s ook wel enigszins minachtend “potjes met hersenen” genoemd. Dit selectieproces is door de gestructureerdheid van de omgeving onderwerp geweest van menig wetenschappelijk onderzoek. Natuurlijk kon over de afgewezenen niets worden onderzocht, maar over de toegelatenen des temeer, vooral aan de hand van de jaarlijkse gestructureerde beoordelingen. Het succespercentage was opmerkelijk hoog, maar het enige selectiemiddel dat uiteindelijk significant hieraan bijdroeg was de intelligentietest. Wat hier beschreven wordt, heeft in de loop der jaren veranderingen ondergaan, ook wat samenstelling en invulling van de verschillende stagejaren betreft. In 2012 is de laatste RAIO-lichting van start gegaan. Het is nu verleden tijd, maar de impact op de samenstelling van de R.M. zal nog lang voelbaar blijven. De sociale samenstelling is ingrijpend veranderd. Ook heeft de “jonge” rechter zijn intrede gedaan. Jong afgestudeerden waren begin dertig al benoembaar tot rechter en na beëindiging van de dienstplicht voor jongens in de loop van de tachtiger jaren kwamen ook die jongeren eerder beschikbaar voor het rechtersambt.

b. De buitenstaanders.

De visie bij het creëren van de RAIO-opleiding was, dat de Rechterlijke Macht voor de helft zou bestaan uit de in-service-opgeleiden en voor de andere helft uit juristen die elders in de maatschappij gedurende tenminste zes jaar hun ervaring zouden hebben opgedaan: een mix van vooral technisch-juridisch geschoolden en collega’s met meer maatschappelijke ervaring. Een mooie gedachte, die ook zeker zijn uitwerking heeft gehad. Dit leidde tot het andere traject naar het rechterschap: de “buitenstaanders”. Het grote rechters tekort als gevolg van een snel groeiende vraag naar rechtspleging en een steeds meer gapend handhavingstekort in het strafrecht heeft er voor gezorgd dat de pariteit met de RAIO-groep niet tot stand is gekomen. Het buitenstaanders-circuit met de veel kortere opleidingstijd domineerde in aantallen al snel. Oorspronkelijk bestond dit circuit uit kandidaten die als rechter-plaatsvervanger naast hun bestaande baan zich poogden te kwalificeren voor een benoeming tot rechter. Voor het rechter plaatsvervangerschap van de kandidaat rechters werd de Commissie “buitenstaanders” in het leven geroepen. Dit selectiecircuit bevatte ook een psychologische test en gesprekken met de commissieleden. Maar het was niet competitief: iedereen die positief voor het rechterschap scoorde kreeg een kans. Wie de “ratrace” van de RAIO-selectie wilde vermijden, kon beter voor het buitenstaanderscircuit opteren en eerst tenminste zes jaar relevante ervaring elders opdoen.

Voor nogal wat kandidaten was de combinatie werk/opleiding te zwaar. Zo ontstond een pad, waarbij de betrokken kandidaat, die al zes jaar werkzaam was in een juridische functie als tijdelijk gerechtsauditeur bij een rechtbank voor een jaar werd aangesteld. Dit is uiteindelijk een grote stroom geworden.

Na het opheffen van de RAIO-opleiding werd het buitenstaanderscircuit omgevormd tot de RIO-opleiding en het pendant voor het Openbaar Ministerie de OIO-opleiding.

De buitenstage is opgeheven. Daarvoor in de plaats geldt dat er ten minste vijf jaar relevante juridische ervaring elders moet zijn opgedaan om voor de opleiding in aanmerking te komen. De opleiding duurt vier jaar en start aan het begin van ieder kwartaal.

c. De SSR en de rector.

SSR staat voor Studiecentrum Rechtspleging. Het is de centrale instantie die alle opleidingen en cursussen binnen de rechtspraak organiseert. Deze instelling zorgt voor het niveau van de rechtspraak. Deze is een belangrijke verworvenheid van de laatste tientallen jaren.

Eens beschikte deze stichting over een riant onderkomen in Zutphen voor één-daagse- en meerdaagse cursussen en opleidingen: Huize van de Kasteele. Vele RAIO-lichtingen hebben hier kennis, praktische vaardigheden en saamhorigheid opgedaan.

Hier zetelde ook de rector van de RAIO-opleiding. De eerste in de rij van rectoren, in het bijzonder aangetrokken om de RAIO-opleiding professioneel gestalte te geven, was Wim Kist. Onder zijn leiding werden de eerste rollenspellen gehouden en de traditionele terughoudendheid in het rechterlijke bedrijf overwonnen. Een bijzonder mens, zoals blijkt uit de biografie “Een vrije vogel met een helder lied.” geschreven door E.D.J. de Jongh, ISBN 9 789492 183309.

f. Een heel gezelschap.

De rechters geven leiding aan processen en zijn verantwoordelijk voor de uitkomsten, maar de rechtspraak omvat zoveel meer. De mensen achter de schermen: gerechtssecretarissen, die veel schrijfwerk voor de rechters doen, administratieve medewerkers, die de oneindige papierstromen in goede banen moeten leiden en zien te houden, de archiefmedewerkers die de papierstromen een definitieve rustplaats geven, de bodes zonder wie alles in het honderd loopt, de parketwachten die de orde en rust op de zittingen en in het gerechtsgebouw bewaren, de gevangenen aan- en afvoeren en het cellenblok bewaken, financiële medewerkers, die de griffierechten in ontvangst nemen en de gecompliceerde geldhuishouding van een gerecht op orde houden, en de medewerksters en medewerkers van de kantine. In een gerechtsgebouw en in de zittingzalen kom je verder advocaten tegen, officieren van justitie (openbare aanklagers), deurwaarders, tolken, medewerkers van de reclassering en van de Raad voor de Kinderbescherming. En tenslotte de hoofdpersonen, waar het om draait: de burgers zelf die terecht moeten staan voor een vergrijp, die voor een echtscheiding komen of een oproep hebben gekregen om als getuige te verschijnen. Een hele gesloten wereld, zoals een ziekenhuis of grote scholengemeenschap. Ieder is bezig in zijn eigen vaste rolpatroon en een buitenstaander voelt zich er verloren.

g. De pensioenleeftijd.

Als voor zovele ambten was er ook een wetsontwerp voor rechters om hun ambtstermijn te beperken tot 65 jaar. De invoering werd telkens opgeschort in verband met een schrijnend rechters tekort. En van uitstel kwam in dit geval ook afstel. Inmiddels is het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd weer actueel. Maar een rechterschap van je 32ste tot je 70ste is een hele tijd. Bovendien is het carrièreverloop zeer vlak, wat voor meer professionele beroepen geldt als dokters, advocaten en dergelijke “vrije beroepers”. Sommige collega’s zagen de RAIO-groep wel als een elite binnen het rechters corps met een brede oriëntatie van het werkveld en nauwe banden met elkaar. Hun anciënniteit als rechter, toen voor het promotiebeleid nog van belang, begon ook al vroeg te tellen.

h. Onkreukbaarheid.

Wij overzien een halve eeuw rechtspraak. Er is veel gebeurd. Maar één ding bleef: onkreukbaarheid. In al die jaren is er nooit iets gebeurd dat mij de indruk gaf dat iemand mij met oneigenlijke middelen wilde beïnvloeden en in al die jaren heb ik ook van geen enkele collega iets gehoord dat hierop zou kunnen wijzen. De Nederlandse rechterlijke macht is onomkoopbaar. De Wereldbank in Amerika heeft wel in projecten waar Nederland niets mee te maken had, het Nederlands recht toepasselijk en de Nederlandse rechters bevoegd verklaard, omdat Nederland een fatsoenlijk rechtsstelsel heeft en de rechtspraak niet corrupt is.

III. DE REORGANISATIE.

De traditionele rechtspraak was organisatorisch versnipperd. Met drie grote projecten is de stap naar de eenentwintigste eeuw gezet: het Berenschot-onderzoek naar de Organisatie van de gerechten, de integratie van de gerechten tot grote juridische supermarkten, en de splitsing van bestuurlijke en rechterlijke functies met de schepping van de Raad voor de Rechtspraak. Dit verslag en het volgende bevatten het verhaal van de grote hervormingen van de rechtspraak in de laatste tientallen jaren van de vorige eeuw. Het is het kerngedeelte van de geschiedenis van een reorganisatie, die nog niet geëindigd is.

1. Zo plat als een dubbeltje.

Vroeger waren de rechtbanken georganiseerd in kamers van drie rechters, voorgezeten door een vice-president. Zij werden per kamer geassisteerd door een substituut-griffier of gerechtssecretaris. De administratieve verwerking van een en ander vond in een centrale administratie plaats, gehuisvest in een ander gedeelte van het gerechtsgebouw of zelfs in een ander nabij gelegen pand. Het personeel was gegroepeerd in drie geledingen: de rechters, het secretariaat en de administratie. Ieder met een eigen aansturing. Toen ik eens als jongste echtscheidingsrechter op de administratie verscheen om te regelen dat spoedbeschikkingen niet op de gewone afgifte stapel kwamen, maar met spoed werden afgegeven, was mijn verschijnen ter griffie een zozeer uitzonderlijke gebeurtenis dat deze zelfs aan de president werd gemeld. Het sturen van een vakantiekaart aan de collega’s was toen nog een ritueel: de aanhef luidde dan: “Aan de rechters, aan het secretariaat en aan de administratie van de rechtbank te …”. Toen ik als president in Alkmaar mijn eerste vakantiekaart aan de rechtbank aanhief met : “Lieve rechtbank” is deze boodschap bij een enkeling aangekomen, overigens zonder navolging te vinden.

2. Van meervoudig naar enkelvoudig.

Inmiddels waren er in de werkprocessen belangrijke verschuivingen gaande: van meervoudige naar enkelvoudige rechtspraak. De rechter-commissarissen (RC’s) in strafzaken deden vanouds hun werk als alleen-rechter, bijgestaan door een administratie dichtbij gehuisvest, waar nauw mee werd samengewerkt. Dezen vormden samen een buro RC. Hetzelfde deed zich voor bij de kinderrechters. Ook voor deze groep gold dat het nemen van besluiten met directe werking en de noodzakelijke aanwezigheid van cellen het vormen van één organisatorisch apparaat nodig maakten.

De ontwikkelingsgeschiedenis van het kort geding is een apart onderdeel. Vroeger deed de president de kort gedingen zelf, bijgestaan door zijn staf. Presidenten die deze vorm van procederen wilden promoten deden dat door goede service te bieden. Dit resulteerde allengs in de vorming van kort-gedingburo’s, uitgerust met soms meerdere rechters, met jonge juristen als secretaris voor het vonnissen maken en administratieve krachten. De huisvesting was zodanig dat alle bij de kortgedingrechtspraak betrokken personen op één locatie werkzaam waren.

Ook in het familierecht werd de alleenrechtspraak meer en meer regel en ook de directe aanwezigheid van gerechtssecretarissen voor het concipiëren van de uitspraken werd vanzelfsprekend. Bij de aanvang van het Berenschot-onderzoek hadden zich hier en daar ook al units gevormd voor de uitvoering van het familierecht.

3. Het Berenschotonderzoek.

Het Ministerie van Justitie heeft als opmaat voor een brede reorganisatie van de rechtspraak een onderzoek doen instellen door het onderzoeksbureau Berenschot. De aankondiging hiervan gaf een schokgolf door het hele rechterlijke apparaat. De organisatie van de werkprocessen werd als onderdeel van hun onafhankelijk functioneren gezien. Een eeuwenlange ervaring daarin stond meer voor een eerlijk procedure garant dan modernistische ideeën over efficiency. Buitenstaanders hadden er al zeker geen kijk op. Volgens mij was dit het grote schokmoment.

Het onderzoek werd breed opgetuigd met een stuurgroep en subgroepen, dit alles onder leiding van een lid van de maatschap van het bureau Berenschot. Er werd veel geïnterviewd. Er verschenen deelrapporten en het nam veel tijd in beslag. In die tijd konden de rechters van de schrik bekomen. Er kwamen vele en brede adviezen. Voor de ontwikkkeling van het rechtersrecht was van het grootste gewicht de aanbeveling om te werken in een unitstructuur naar vakgebied. Dit betekende het doortrekken van een ontwikkeling die al min of meer op gang was gekomen. Er werden nu pilots georganiseerd. Veel rechtbanken waren al op weg naar een unitstructuur, waarvan de essentie was dat de drie lagen: rechters, gerechtssecretariaat en administratie, die aan hetzelfde onderwerp werkten, ook bij elkaar werden gehuisvest en er vaste samenwerkingspatronen werden ontwikkeld. Een platte gelaagde structuur werd door een verticale vervangen. Een jarige trakteerde op de verjaardag haar of zijn unit, niet meer de collega’s.

De civiele handelskamers hielden het langst hun oorspronkelijke “meervoudige kamer-structuur” vast. Dit hing samen met een zeker verzet tegen de trend om zo veel mogelijk enkelvoudig (één rechter per zaak) in plaats van meervoudig (drie rechters per zaak) te werken. Dit werd als een verlies aan kwaliteit gezien en een gemis aan waarborg tegen “blinde vlekken” van een alleensprekend rechter. Bovendien was het meedraaien in een meervoudige kamer hét opleidingstraject voor aankomende rechters. Het werken in vaste combinaties werd als efficiënt ervaren. Er werd geëxperimenteerd met een tussenvorm, waarin een tweede rechter het vonnis meelas en alleen in geval die twee rechters van mening verschilden nog een derde collega erbij werd gehaald. Inmiddels zijn de handelskamers ook tot units omgesmeed, waarin allerlei procedures worden gevolgd naar behoefte en gewoonte.

Later, als gevolg van sterke uitbreiding van de rechtspraak en beperking van het aantal gerechten, is de sectorvorming als organisatorische tussenlaag ontstaan. Als president in de toenmalige rechtbank Alkmaar stuurde ik nog zelf werkprocessen aan, maakte zittingsschema’s en intervenieerde als er op de werkvloer spanningen bleken te zijn. Voor deze zittingsschema’s had ik een soort lego-bord met legoblokjes in verschillende kleuren aangeschaft, dat eenvoudig gecopieerd kon worden en waarop wijzigingen door het verzetten van de blokjes konden worden uitgevoerd. De grap dat de president en zijn secretaresse de tijd doorbrachten met legospelen, leidde een vrij hardnekkig bestaan. Na mijn overstap naar de Amsterdamse rechtbank veranderde de functie wezenlijk. Deze rechtbank was zeker vier maal zo groot als de Alkmaarse. Al het aansturend werk werd op sector- en unit-nivo gedaan. Ik was geen manager meer, maar bestuurder met een vergaderbaan en de rechtszaal betrad ik nog maar zelden.

De nieuwe wijze van organiseren van de rechtbanken maakte de onderlinge contacten tussen de verschillende gerechten makkelijker. Deze waren al deels ontstaan, zoals de kring van kantonrechters en de Alimentatiecommissie, maar kregen nu een vast patroon. Dit heeft het ontstaan van rechtersrecht zeker bevorderd.

4. De integratie.

Deze hervormingspoot had een geheel andere oorsprong en doelstelling. Met name de ontwikkeling van het sociaalzekerheidsrecht in de raden van beroep leidde tot een eigen rechtspraakzuil met zelfstandige gerechten, een eigen appelinstantie en eigen opleiding van a-RAIO’s. Het bestuursrecht had zijn eigen ontwikkeling. Hieruit ontstond de grote gedachte om al “deze takken van rechtersport” in één samenhangend systeem van rechtspraak onder te brengen onder één cassatie-instantie, die ook zou waken tegen het uit elkaar groeien van aparte rechtsonderdelen.

Er werd een grote commissie in het leven geroepen om hierover te adviseren. Deze commissie zette weer deelcommissies aan het werk die onder meer moesten adviseren over een mogelijke integratie van de rechtbanken met de raden van beroep, en een andere die van advies moest dienen over de wenselijkheid van samenvoeging van rechtbanken en kantongerechten.

In deze laatste subcommissie is de grote strijd gestreden. Bij ieder fusievoornemen, waar dan ook, is altijd een krachtige stroming tegen. Deze is doorgaans zeer inventief in het bedenken van redenen waarom de fusie geen goed idee is. De huiver voor verandering, de vrees voor het ontstaan van onzekerheden in de carrière en (machts)positie, en de vrees voor een nieuwe nog onbekende leiding zijn vaak de onderliggende gevoelens. Dit is zo’n vast patroon, dat juist het advies van een betrokken groep vaak met enige korrels zout moet worden genomen. Met name de groep kantonrechters is tegen het idee van een fusie met de rechtbanken furieus te hoop gelopen en heeft actie gevoerd. Maar deze protestactie was van meet af aan verdacht, omdat deze zich richtte tegen afschaffing van de functie van kantonrechter, iets waar niemand aan dacht. De kantonrechter heeft een lange bijzondere geschiedenis die stamt uit de tijd van de vrederechter. De kantonrechters hanteerden de slogan dat de kantonrechter juist uitgevonden zou moeten worden, als deze nog niet bestond. Daar was iedereen het graag mee eens, maar de vraag, die aan de orde was, was of iemand dan nog op het idee zou komen om de kwetsbare kantongerechtsorganisatie weer nieuw leven in te blazen. Een vraag die de kantonrechters onbeantwoord lieten. De vele eenpersoons kantongerechten, het ontbreken van een centrale opleiding en van collegiale opvang als een gerecht in de problemen kwam, maakte een integratie van de kantongerechten in de rechtbanken wenselijk.

Het samengaan van raden van beroep en rechtbanken tot één gerecht van eerste aanleg leverde ook stevige discussies op, maar met een minder obstinaat karakter. Dit valt mijns inziens toe te schrijven aan de omstandigheid, dat de raden een minder lang verleden hadden en voordien werden samengesteld uit een professionele rechter bijgestaan door twee leken-rechters uit werkgevers- en werknemersorganisaties. Veranderen en aanpassen was in die groep iets gewoner.

In het begin van het nieuwe millennium vond de feitelijk samenvoeging plaats. Niet zonder gekraak en gepiep. Als incident herinner ik mij dat de inkomende raad moeite had de zaaksadministratie tijdig volledig op orde te krijgen. Omdat de cijfers nog niet 100% betrouwbaar leken, zag men ervan af deze in te dienen. Wat bij het departement het alarm af deed gaan, was dat de productie van sociale zekerheidszaken in Amsterdam op nul stond. Het kon er uiteindelijk vanaf worden gebracht een interim-manager aan te stellen en de zaaksadministrateurs konden worden overtuigd om “zo correct mogelijke” cijfers in te dienen.

Er op terugkijkend is de operatie geslaagd. De gerechten zijn sterke organisatorische eenheden geworden. De rechters rouleren grotendeels over meer sectoren. Treffend was in Amsterdam dat bleek dat nogal wat voormalige leden van de raad van beroep hun draai ook vonden in het strafrecht, wat die sector goed kon gebruiken. Dit bleek ook elders het geval.

Jammer is dat in het vervolg van deze ingrijpende operatie nogal wat van de te behalen voordelen weer zijn prijsgegeven. De Centrale Raad van beroep heeft zijn zelfstandigheid tegen de uitdrukkelijke doelstelling van de hele operatie gericht op eenheid van rechtsontwikkeling, toch behouden. De fusie met een van de gerechtshoven is gefrustreerd. De hele operatie blijft daarom een onvoltooid gebouw. Ook de Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State blijft een vreemde eend in de bijt van de rechtspraak. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) is één van de vier hoogste, en nog steeds zelfstandige, bestuursrechters die Nederland kent. Het CBb is de hoogste rechter op het gebied van het economisch bestuursrecht. Het CBb is zowel rechter in eerste en enige aanleg, als rechter in hoger beroep. In eerste en enige aanleg oordeelt het CBb over onder andere landbouwsubsidies, tarieven voor gezondheidszorg en telecomtarieven. In hoger beroep oordeelt het CBb over onder andere mestboetes en boetes voor verboden prijsafspraken. Ook treedt het CBb in hoger beroep op als tuchtrechter voor (register)accountants.

Wel is het zelfstandige college voor de studiefinanciering opgeheven en opgegaan in de rechtbanken, afdeling bestuursrecht.

Na de integratie van de kantonrechters in de gerechten van eerste aanleg is een aantal voormalige kantongerechtsgebouwen ontmanteld en aan de rechtspraak onttrokken. Dit in het kader van bezuinigingen. De voormalige kantonzittingen werden vroeger dichtbij de burger gehouden, waarmee een van de belangrijke opdrachten aan de rechtspraak werd vervuld. Maar de integratie is erop uitgelopen dat het dicht-bij-de-burger-recht in veel arrondissementen nauwelijks meer een optie is. De 62 kantongerechten en 18 rechtbanken zijn samen teruggebracht naar 32 zittingsplaatsen, ongeveer een halvering. Hiermee heeft de rechtspraak een wezenlijke functie verloren. Terugkijkend hadden de kantonrechters toch gelijk: het zou beter zijn geweest als zij op hun standplaatsen als zelfstandige kantonrechters waren blijven zitten, ook al was de organisatie van de kantongerechten wat krakkemikkig. Nu is die organisatie op orde, maar dreigt deze tak van de dicht-bij-huis-rechtspraak verloren te gaan voor die rechtzoekenden, waarvoor hij bedoeld was. Het kind is toch met het badwater weggegooid.

Het voormalig kantongerecht in Tiel.

Het hedendaags gerechtsgebouw in Breda.

5. De rechter/bestuurder.

In de nacht van 31 december 2001 op 1 januari 2002 heb ik mij ter ruste gelegd. Toen ik in het nieuwe jaar ontwaakte bleek de wetgever in die nacht niet alleen van de gulden een euro te hebben gemaakt, maar ook mijn ambt te hebben opgeheven. Ik sliep in als onafzetbare president van de rechtbank Amsterdam en ontwaakte als vicepresident van die rechtbank met een tijdelijke aanwijzing als voorzitter van het rechtbankbestuur, met het recht mij President te noemen. De nieuwe munt en rechtspositie, en het vuurwerk van Nieuwjaarsnacht, hebben mij overigens niet uit de slaap gehouden. Ik was in Amsterdam de laatste uit de rij “echte” presidenten, de eerste in de rij “zich noemende” presidenten.

Al enige tijd worstelde het Ministerie van Justitie met het verschijnsel rechter/bestuurder. De directeuren van de bedrijfsvoering gecreëerd als opvolgers van de griffiers, hadden te weinig gezag tegenover de rechterlijke autoriteiten. Het werd duidelijk dat de rechters zelf betrokken moesten worden bij de aansturing en beheer van het eigen bedrijf. Maar de onafzetbaarheid van deze ambtsdragers vormde hiervoor een obstakel. Vooral de presidentenvergadering was een gremium, waarmee het voor de minister en zijn ambtenaren moeizaam zaken doen was. Het cultuurverschil was ook groot.

In het grote vergadertraject dat gemoeid was met de vele op touw gezette reorganisaties was dit laatste duidelijk gebleken. In de werkgroepen en commissies van gemengde samenstelling zaten de departementsambtenaren in de regel tegenover de rechterlijke vergaderaars. De justitiemensen hiërarchiek gerangschikt. De hoogst aanwezige de woordvoerder. Er was voor-vergaderd. Van RM-zijde had nogal eens het vooroverleg of de afstemming ontbroken, doordat de deelnemers over het land verspreid werkten en stevige dagprogramma’s hadden. Niet zelden bleken de betrokken rechters onder elkaar van mening te verschillen. Dit leidde tot verwarring aan de andere zijde. Ik herinner mij dat eens de onderlinge verdeeldheid tussen de RM-leden zo groot was, dat dit de vergadering ontwrichtte. De RM-fractie vroeg schorsing en verdween naar de gang. Op de gang zijn de betrokkenen het naar goede raadkamer-traditie alsnog eens geworden en opgeruimd keerden zij terug in de vergadering met de mededeling dat zij eruit waren en de zaak zus en zo aangepakt ging worden. De verblufte gezichten aan de overzijde spraken boekdelen.

Een ander wrijfpunt was dat de rechterlijke vertegenwoordigers niet allemaal vertrouwd waren met Haagse gebruiken. Op de vraag wat er aan geld nodig was om het aangedragen probleem op te lossen gaven zij een niet gemajoreerde inschatting. Toekenning van de helft hiervan stuitte op onbegrip.

De presidenten hadden langere zittingsduren dan de ministers en ambtenaren en beschikten allemaal over geheugens als olifanten. Precedenten ondersteunden doorgaans het RM-standpunt. De functie van rechter/bestuurder moest worden gesplitst: als rechter onafzetbaar, als bestuurder tijdelijk aangesteld, met de mogelijkheid om via een toetsing bij de Hoge Raad als zodanig ontheven te worden. De functie van president werd afgeschaft en gesplitst in de functie van rechter in de hoogste rang en van tijdelijk – voor vijf jaren, eenmaal te verlengen – voorzitter van een gerechtsbestuur met het recht zich “president” te noemen. Dit gerechtsbestuur werd samengesteld uit nog een ander lid uit de RM en een niet-rechter. Het bestuur van de Raad voor de rechtspraak werd ook gemengd samengesteld. Er kwam per gerecht een ondernemingsraad en landelijk een Centrale Ondernemingsraad. Op 1-1-2002 kreeg dit alles zijn beslag.

Met het afschaffen van het presidiaat was ook de functie van president/kortgedingrechter verdwenen. De kortgedingen waren niet meer speciaal voor de rechtbankpresident, maar werden in het algemeen aan de rechtbanken toevertrouwd. Dit vooral ook op voorspraak van de rechtbankrechters zelf. Aan het bijzondere maatschappelijke gezag van de president kwam in die bewogen nacht een einde. In 1983 was een grote ambtenarenstaking uitgebroken tegen de voorgenomen bezuinigingen van het Kabinet Lubbers I. In deze maanden hoopten zich overal het huisvuil op en was de postbezorging geblokkeerd. De eerste kort gedingen tegen de stakers liepen op niets uit. Na twee maanden werd de situatie steeds nijpender, maar de betrokken partijen bewogen niet. Een nieuw kort geding werd bij de bekende Haagse rechtbankpresident mr. M.R. Wijnholt aangespannen. Zijn vonnis kwam hierop neer: “Genoeg is genoeg”, en hij verbood het verder staken. De volgende dag gingen alle ambtenaren aan het werk: de President had gesproken. Een hoger beroep tegen het vonnis, dat uiteindelijk werd vernietigd, trok geen aandacht.

6. De tekstverwerking, de automatisering.

De grootste zegen voor de rechtspraak is het programma Word. Voorheen werden alle beslissingen en vonnissen door een griffier of rechter in conceptvorm (meestal met twee vingers) getypt en in roulatie naar de rechter of collega’s gestuurd. Nadat het concept, soms met de nodige strubbelingen, door alle betrokkenen was geparafeerd, werd het naar de typekamer gezonden. Typekamers bestaan niet meer. Die waren nagenoeg geheel uit vrouwelijke typistes samengesteld en door het hoofd typekamer, een zware functie, geleid. Daar werden de concepten uitgetypt en gecollationeerd. Dit laatste was een controle door twee personen, waarbij de een het concept voorlas en de ander het uitgetypte stuk corrigeerde. Daarna ging het in roulatie naar allen, die het stuk moesten ondertekenen en die ieder nogmaals controle uitoefenden. Het opstellen van vonnissen, beschikkingen en processen-verbaal was een zeer tijdrovend en daarom zeer kostbaar onderdeel van de rechtspraak.

In de zeventiger jaren van de vorige eeuw werd het vooral in het Westen des lands steeds moeilijker om typistes voor de typekamer te werven. De Amsterdamse typekamer werd daarom in Almelo gevestigd. Iedere week werd in een grote kist al het typewerk richting Twente verzonden en een week later kwam het dan in een soortgelijke kist retour. Eenmaal is gebeurd wat altijd dreigde: er raakte een kist zoek. Dit was de grootste crisis die ik ooit in mijn rechterlijk bestaan heb meegemaakt.

Word heeft dit alles gestroomlijnd en de typekamer is afgeschaft. Tientallen ponstypistes die het Parket in dienst had om voor alle opgelegde boetes betaalkaarten te typen, hebben als gevolg van de invoering van de automatisering hun baan verloren.

Overigens is de automatisering van de rechtspraak verder een treurig dossier. Recentelijk (2018) is het grote KEI-project (Kwaliteit En Innovatie Rechtspraak) halverwege gestaakt. Daarmee zijn de verdere automatiserings-ambities terug bij af met veel verlies aan geld en aan goodwill op de werkvloer. De medewerkers bij de gerechten voelden zich met een half afgebouwd systeem in de steek gelaten. Verwijten, dat “het veld” zich onvoldoende zou hebben ingezet, vielen in verkeerde aarde.

Over de techniek van de informatietechnologie zwijg ik verder als leek, met de constatering dat degene die er wel verstand van hebben zich telkens schromelijk hebben verkeken op de complexiteit en massaliteit van het probleem. De doelstellingen waren kennelijk telkens te hoog gegrepen.

7. De financiering.

De RM was na de tweede wereldoorlog een archipel van meer dan honderd zelfstandige eilandjes: de een wat groter, de ander wat kleiner tot piepklein. Het Ministerie van Justitie hield voor iedereen de koorden van de beurs. Ieder gerecht had een griffier die de financiële leiding had en verantwoording aan het ministerie aflegde. Dat juist de griffier deze taak had, was niet toevallig. In het verre verleden exploiteerde de griffier voor eigen rekening en risico de griffie van een gerecht. Hij huurde op eigen kosten personeel en hief leges over iedere geschreven bladzijde.

De jaarlijkse financiële gang van zaken was bij ieder gerecht min of meer routinematig, en de betekenis van begrotingen en convenanten niet groot of zelfs niet-bestaand. De president of de kantonrechter oudste in rang waren belast met de indeling van de werkzaamheden van de rechters. Dat was de enige formele taak. Maar als een primus inter pares geen afgebakende bevoegdheden heeft is hij alleenheerser. Bij gebrek aan iemand anders berust ieder gezag dan bij hem. Maar een formele verantwoordingsplicht heeft deze figuur niet, ook niet op financieel gebied. In geval een gerecht meende meer geld nodig te hebben trok de griffier met de president of oudste kantonrechter als pleitbezorger naar Den Haag voor een “bilateraaltje”.

8. De groei.

Vanaf de vijftiger jaren van de vorige eeuw begon de groeiende vraag naar meer rechtspraak en meer strafrechtelijke handhaving. En de groei van de gerechten kwam op gang. Op enig tijdstip was de rechtspraak het snelst groeiende overheidsbudget. Met name in het westen des lands met een toenemende bevolking en nijverheid kregen de rechtbanken een zekere omvang. Het systeem van de bilateraaltjes was uitgewerkt. Maar wat dan? Een directere aansturing van overheidswege was in het licht van de onafhankelijkheid van de RM geen vanzelfsprekende optie. De vragen “Wat mag een rechtszaak kosten?” en “Wie verdeeld het voor de rechtspraak beschikbare geld over de vele onderdelen?” werden actueel. De eerste vraag heeft de Normen-commissies in het leven geroepen.

9. De normering.

Onderwijs, gezondheidszorg, rechtspraak alle moesten onder het politieke juk door van “meten is weten”. Iedere overheidsdienst moest zijn prijskaartje hebben. Er werden normencommissies ingesteld van rechters en departementsambtenaren, die aan de slag gingen. Een eerste vraag die zich voordoet is natuurlijk: wat wordt met deze overheidsdienst beoogd? Voor bestuursrecht: het zoeken in legitimering van het overheidshandelen, voor het civiele recht: bevordering van de maatschappelijke rust en ordening, maar met het strafrecht loopt men vast in verschillende strafrechtstheorieën. Van meetbare positieve gevolgen voor de samenleving is nooit het bewijs geleverd: het blijft ten slotte het van overheidswege toevoegen van leed. Men kan het zo formuleren: het achterwege blijven van strafsancties heeft een negatieve, maar onmeetbare invloed op de samenleving en moet daarom voorkomen worden.

Dus snel naar het volgende onderwerp: welke meetpunten moeten worden gekozen? Het is duidelijk dat het produceren van vonnissen geen doel kan zijn van het burgerlijk recht: het doel kan alleen maar zijn het oplossen van spanningen tussen burgers in conflicten. Vonnissen zijn bij voorkeur te vermijden, omdat dit verreweg de meest bewerkelijke rechterlijke interventie is. Maar het is het enige objectief meetbare product van een civiele sector. De keuze van het civiele vonnis als meetpunt is contraproductief.

Meetpunten hebben een grote invloed op werkprocessen, ook bij rechters. Toen ik in de familiekamer als echtscheidingsrechter werkte was de werkmethode al zo ontwikkeld dat in iedere echtscheiding waarin nog discussie was, een verschijning van partijen werd geboden om de zaak met partijen en hun advocaten rechtstreeks te bespreken. Het maken van deze afspraak gebeurde door een op de rolzitting, de administratieve boekhouding van de zaken en hun processtappen, door de griffer van de zitting afgegeven briefje met de datum van de afspraak en diens handtekening. Dat briefje trof mij als zinloos, omdat de griffier ook tegen de waarnemers van de betrokken advocaten een datum zonder meer kan noemen. Dat scheelt weer een administratieve handeling en aldus instrueerde ik de betrokken griffier. Een maand later werd ik bij de president ontboden die geagiteerd vroeg wat er met de echtscheidingsvonnissen was gebeurd, dat die niet meer in de statistieken stonden. Toen ik mijn handelwijze verklaarde zei hij: maar al die briefjes van de griffier tellen ieder voor een volledig civiel vonnis mee in de statistieken. Het zijn er honderden. Hierdoor kan ik een deel van de strafsector en de megazaken financieren. De briefjes zijn in ere hersteld.

10. De centrale financiering.

De bilateraaltjes werkten niet meer. In de media en de politiek was met name het handhavingstekort in het strafrecht een gevoelig onderwerp: Wegens capaciteitsgebrek weggestuurde ernstige delinquenten brachten een Minister van Justitie al snel in de gevarenzone. Het is de secretaris-generaal G.J. van Dinter geweest, die hier heeft ingegrepen. Het was de tijd dat ook s-g’s moesten rouleren. Van Dinter kwam van Landbouw en moet vreemd hebben opgekeken van de gang van zaken op Justitie. Zijn gedachte was: de minister stelt het bedrag vast dat voor de hele rechtspraak in het begrotingskader beschikbaar is gesteld en dat moet de RM onderling zelf maar verdelen. De gedachte hierachter was kennelijk dat de rechters het met elkaar moesten uitvechten en niet met de minister. En dit werd de Raad voor de Rechtspraak, waarover elders meer.

11. De financiële administraties.

De eigen financiële administraties bleken voor de gerechten een hele klus. Deze moesten verder gedigitaliseerd worden, vakkundigen bleken schaars en de te beheren bedragen groeiden snel. Tekorten en tekortkomingen hadden gevolgen die soms in de hele organisatie voelbaar waren.

12. De gebouwen.

De snelle groei van de rechtspraak en de integratie van de verschillende onderdelen maakte de huisvesting van de rechtspraak tot een grote opgave. Op vele plaatsen moest nieuwbouw plaats vinden. Ook dat was een belasting van de gerechten en parketten. Overal werd leidinggevend personeel vrijgemaakt om dit voor te bereiden en te begeleiden. Verhuizingen, tijdelijke onderkomens en improvisatie drukten het primaire proces. De Rijksgebouwendienst heeft alles overziende deze grote klus op bewonderenswaardige wijze geklaard.

Zittingzalen zijn een bijzonder aspect van de onderkomens van rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad. In de tijd dat ik als rechter werkte in het gerechtsgebouw aan de Parnassusweg in Amsterdam (De Parnas), ontstond door de groei van de rechtspraak een tekort aan zittingsruimten. Om de omvang van het tekort te meten werd een onderzoek ingesteld. Hierbij werd aan de bodendienst opgedragen het gebruik van de zalen gedurende twee qua gebruik normale maanden te registreren. Uit het onderzoek bleek dat ongeveer 50 % van de zalencapaciteit werd benut. Op dinsdag, woensdag en donderdag waren deze behoorlijk bezet, maar vooral op vrijdag stond het overgrote deel de hele dag leeg. Door dit onderzoek werd op een hoger echelon duidelijk wat de bodendienst al jaren wist. Het dagelijks bestuur van de rechtbank heeft de verdeling van de zittingsruimte over alle sectoren en units zelf ter hand genomen. Deze werd gelijkelijk verdeeld over alle vijf dagen van de week en toegedeeld met veronachtzaming van alle beweerdelijke prerogatieven. Hiermee was het zittingsruimtetekort weer voor enige tijd opgelost. Van horizontaal naar verticaal.

13. De voorlichting.

Een nieuw fenomeen. Een belang van de strafrechtspraak ligt in de publieke functie ervan. Al eeuwenlang heeft de overheid door openbare rechtspraak en publieke executies het volk voorgehouden, dat het de zondaren slecht vergaat. Kranten berichten dagelijks over strafzaken. Al vele jaren zijn er speciale rechtbankverslaggevers. De moderne media, en in het bijzonder de televisie, hebben hier nog een dimensie aan toegevoegd. De sneltekenaars hebben plaats gemaakt voor de camera’s. Het verschijnsel mediahype heeft ook in de strafrechtspraak zijn intrede gedaan, te beginnen met de Hakkelaar in de negentiger jaren van de vorige eeuw.

De rechtbanken en hoven hebben om dit in banen te leiden het instituut “persrechter” en “persraadsheer” in het leven geroepen. Deze hebben een voorlichtende en coördinerende taak. Een deel van de rechters heeft tegenwoordig ook een mediatraining gevolgd.

Heden ten dage hebben veel middelbare scholen in hun lesprogramma’s een bezoek van klassen aan de rechtbank opgenomen. Hiervoor worden afspraken gemaakt en wordt vanuit de rechtbank begeleiding geboden, zoals de mogelijkheid voor leerlingen om vragen aan de dienstdoende rechter te stellen en met haar of hem in gesprek te komen. Voor de meesten van hen is dit het enige bezoek in hun leven dat zij aan een rechtbank afleggen. De jaarlijkse Open Dagen willen ook de rechterlijke drempel verlagen.

De leiding van een rechtbank treedt zo nu en dan in de publiciteit naar aanleiding van incidenten, publieke vragen en discussies. Hier is de gemiddelde rechter niet zonder meer op toegesneden. Een televisie-interview is als een wedstrijd waarbij één partij de spelregels vaststelt, zelf scheidsrechter is en alleen de eigen doelpunten telt. De noodzaak tot het aanstellen van beroepsvoorlichters deed zich eind vorige eeuw gevoelen. Deze deden hun intrede en vormden de kern van de nieuw opgerichte afdelingen Voorlichting, die zich ontfermden over alle hiervoor aangegeven publieksfuncties. Er is ook een landelijk verband op dit terrein.

Interviewers hebben tot taak het omzetten van spreektaal in schrijftaal. Veel afgeronde zinnen en precieze woordkeus krijgen zij doorgaans niet ter beschikking. Televisie-uitzendingen zijn op kijkers gericht en niet op toehoorders. Wie schrijft blijft, maar het gesproken woord vervliegt. In de spreektaal is meer dan de helft van de informatie niet in woorden, maar in lichaamstaal. Ik heb dit probleem eens in een persbijeenkomst aan de orde gesteld met desastreuze gevolgen. Er werd aan de stoelpoten van het journaille gezaagd. Ook hier is de persvoorlichter onmisbaar geworden. Geen interview zonder het recht op vóórinzage en tot rectificatie. De voorlichter heeft eigen gezag als poortwachter tot een publiek persoon. In de eindeloze persjacht naar personen om te interviewen of om aan praatprogramma’s deel te laten nemen zijn beroepsvoorlichters gezochte personen.

14. De Hoge Raad.

De Hoge Raad is buiten de reorganisatie gebleven. Het hoogste rechtsorgaan was te hoog om gereorganiseerd te worden. Hij valt niet onder de Raad voor de Rechtspraak en heeft een eigen budget. De Hoge Raad der Nederlanden wordt vaak als Hoog College van Staat beschouwd, maar is dit officieel niet. De Hoge Raad behoort staatsrechtelijk bezien tot de rechtsprekende macht. Het is het orgaan dat rechters kan ontslaan op een van de vier in de wet genoemde gronden.

Uitspraken van de Hoge Raad hebben groot gezag. Hoewel onze wet geen formele gebondenheid voor lagere rechters aan door de Hoge Raad gegeven beslissingen kent, gaan daarvan wel een grote uniformerende werking uit. De zin van deze cassatierechtspraak ligt ook juist hierin. Cassatie is het vernietigen van uitspraken van lagere rechters in geval zij de wet verkeerd hebben uitgelegd. Het gaat alleen om vragen over het recht, niet over feiten of strafoplegging.

Dit gezag is nog versterkt doordat rechtbanken en gerechtshoven sedert 1 juli 2012, voordat een zaak beslist wordt, aan de Hoge Raad een vraag over het toe te passen recht kunnen voorleggen. Dit heet officieel een “prejudiciële” vraag. Deze mogelijkheid zal de greep van de Hoge Raad op de rechtsvorming zeker verstevigen. De mogelijkheid prejudiciële vragen aan de Hoge Raad te stellen bestaat ook in het belastingrecht.

IV. DE ZITTING.

De zitting is het hoogtepunt van iedere rechtszaak: de ontmoeting van betrokkenen met hun rechter. Er zijn veel verschillende verschijningsvormen: de strafzittingen, de zittingen van de bestuursrechter, de kantonrechter, de kortgeding rechter en getuigenverhoren. Iedere zitting heeft in de rechtspraak zijn eigen vorm en voorschriften. Het is het onderdeel dat in de afgelopen decennia het minst door reorganisaties is geraakt.

a. Strafzittingen.

Aan de behandeling van een strafzaak ter zitting gaat soms een rechterlijk vooronderzoek (instructie) van de zaak door een Rechter Commissaris (RC) vooraf. Dit doet zich vooral voor in zaken, waarbij de verdachte is aangehouden en zich in voorlopige hechtenis bevindt. De basis van het onderzoek in een zaak is het politiedossier. Het verdere onderzoek doet de RC in zijn werkkamer (“kabinet”): getuigenverhoren, confrontaties en deskundigenonderzoek, waaronder eventueel een reclasseringsambtenaar en een psychiater. Ook het “tele-horen” door de RC heeft zijn intrede gedaan. Ter zitting vindt dit (nog) niet plaats.

De politie kan de verdachte tweemaal twee dagen vasthouden. Daarna moet, onder leiding van de officier van Justitie, de vraag naar verdere voorlopige hechtenis voorgelegd worden aan de RC. Deze beslist hierover na de verdachte en diens raadsman te hebben gehoord (“de voorgeleiding”). Na acht dagen beslist de strafraadkamer van de rechtbank over het verder vasthouden van de verdachte. Dit is geen openbare zitting, maar de verdachte met zijn raadsman en de officier van Justitie zijn hierbij wel aanwezig en voeren het woord.

De voorgeleiding is in organisatorisch opzicht een spannend onderdeel van de rechtspraak. Hier grijpen de eerste vier schakels van de strafrechtketen in elkaar: de Politie, het Openbaar Ministerie, de Rechtbank en het Gevangeniswezen. Vóór het aflopen van de door de politie gehanteerde termijn van de hechtenis moet er een politiedossier zijn samengesteld en bij de officier van Justitie zijn ingeleverd. De verdachte moet dan naar het cellenblok van de rechtbank worden overgebracht. Daar wordt hij of zij voorgeleid bij de officier, die beslist over de vraag, of de verdachte vervolgens voorgeleid zal worden bij de RC voor verdere voorlopige hechtenis. De officier stelt daartoe een schriftelijke vordering op, waarbij het politiedossier is gevoegd.

Vóór het verstrijken van de hechtenis-termijn dient de RC dan de verdachte mét diens advocaat te verhoren en te beslissen over de verlenging van de voorlopige hechtenis. De verdachte moet vervolgens naar het Huis van Bewaring zijn overgebracht voordat deze inrichting sluit. Als er veel voorgeleidingen op één dag zijn, bij voorbeeld vrijdags, is de hectiek groot.

Centraal in de publieke belangstelling staan de publieke strafzittingen. Dit heeft vanouds te maken met het doel van het strafrecht: de afschrikking. Vooral de voltrekking van vonnissen, het schavot en de schandpaal, trokken veel publiek. Tegenwoordig zijn het de verslagen op televisie van de grote strafzaken, die in de belangstelling staan. De eerste media-hype was de zaak van de Hakkelaar, sedertdien gevolgd door andere grote strafzaken. Vanuit het politieke landschap hield de zich jaren voortslepende zaak van een omstreden politieke uitspraak van een van de fractieleiders uit de Tweede Kamer de aandacht vast. Hierbij viel ook het woord: “politiek proces”.

In vergelijking met de vele ingrijpende veranderingen van de rechtspraak zijn de regels voor het houden van strafzittingen in grote lijnen hetzelfde gebleven. De zitting is strikt gereglementeerd. Ieders rol, die van de verdachte, de rechter(s), de openbaar aanklager (officier van justitie), de advocaat van de verdachte (samen met de verdachte “de verdediging”), de griffier, het slachtoffer, de getuige, de reclasseringsambtenaar, de tolk en de parketwacht ligt vast.

De volgorde van te behandelen onderwerpen is ook beschreven. Het begint met het vaststellen, of de verdachte aanwezig is. En het eindigt met het geven van het laatste woord aan de verdachte. De rechter, of als er drie rechters zijn de president van het zittende college, fungeert als voorzitter en heeft de leiding van het hele zittingsgebeuren. Op haar of hem rust de taak te zorgen dat alle wettelijke voorschriften en waarborgen strikt worden nageleefd. De griffier notuleert dit alles in een proces-verbaal van de zitting. Sedert de invoering van ons Wetboek van Strafvordering (15 januari 1921) ligt het zittingsgebeuren in grote lijnen vast.

Maar het optreden van de rechter, die leiding aan de zitting geeft, is niet meer hetzelfde als in 1921. Er wordt meer aandacht besteed aan het verhaal van de burger, van de verdachte en van het slachtoffer, ook als dat wat buiten de strikt juridische kaders treedt. Zij of hij laat de mensen uitspreken, totdat zij in herhaling vervallen.

Er wordt meer zorg besteed aan het samenstellen van zittingen met het oog op mogelijke en onmogelijke wachttijden. Uit overleveringen is bekend dat voorheen voor een strafzitting alle zaken om 09.00 uur werden opgeroepen. Als in de loop van de middag bleek dat niet alle zaken zouden kunnen worden afgehandeld, werden de zaken waar men niet meer aan dacht toe te komen, naar huis gestuurd, met de mededeling zich voor een volgende oproep gereed te houden. Vandaag de dag wordt ernaar gestreefd de zaken zo op te roepen (“appointeren”) dat lange wachttijden vermeden worden. Dat lukt overigens lang niet altijd. Bij gedetineerde verdachten levert het afleveren van de verdachte door de parketwacht als gevolg van verkeersproblemen, nogal eens vertraging op. Onverwachte incidenten op een zitting zijn niet altijd te voorzien en in te calculeren. Zo kan de onvoorziene noodzaak alsnog een tolk in te schakelen, voor veel oponthoud zorgen.

De strafzittingen worden in de loop van de tijd zwaarder. Er ontstaat in onze samenleving een toenemend handhavingstekort. Dat betekent dat steeds meer inbreuken op de rechtsorde onvervolgd en onbestraft blijven. Dat heeft meerdere oorzaken. De samenleving en de economie hebben behoefte aan meer ordening. Ons land met open grenzen en welvaart oefent aantrekkingskracht uit op vele goede burgers, maar ook op gelukzoekers. De groeiende drugscultuur heeft de werklast van politie en justitie zo doen toenemen, dat het beeld van dweilen bij een openstaande watertoevoer een passende beeld is. Het is een wedstrijd, waarbij de handhavers van de rechtsstaat aan de verliezende hand zijn.

Dit betekent dat de rechtspraak met steeds zwaardere criminaliteit geconfronteerd wordt. Dit heeft de laatste tientallen jaren de druk op de strafrechtspleging en vooral op de strafrechtszittingen doen toenemen. Een nieuw element in het strafrecht is de ontnemingsvordering. Hierbij wordt de door de dader van een strafbaar feit behaalde winst afgenomen. Waar het veelal gaat om winsten behaald met drugshandel gaat het om grote bedragen en zijn de ontnemingsvordering tijdrovende processen geworden.

Het strafrecht lijkt hier minder geëigend voor. Deze klus lijkt geschikter voor de fiscus. Het belastbaar stellen van door misdrijf verworven inkomsten tot 100%, eventueel nog met een boete te verhogen als deze niet zijn aangegeven, geeft de overheid een rechtvaardiger en efficiëntere invalshoek. Hier is een wetswijziging voor nodig, maar dit kan een belangrijke stap zijn in de strijd tegen de drugs-economie.

b. De Bunker.

De afdoening van strafzittingen betekent steeds dikker wordende dossiers en steeds meer juridische strijd. Bij een strafzitting hoort voorwerk en nawerk. Het voorwerk is het voorbereiden en bestuderen van de zitting. Vroeger was het leiden van de zitting geheel en alleen in handen van de voorzitter, die dan ook de zwaarste last van de voorbereiding droeg. Inmiddels nemen ook de beide andere rechters van een meervoudige kamer deel aan het behandelen van de zaken. Het nawerk komt in hoofdzaak op het bord van de griffier. Ervaren griffiers zijn onmisbaar.

Advocaten gespecialiseerd in strafzaken hebben altijd bestaan. Maar de reikwijdte van de hedendaagse media hebben van sommigen van hen Bekende Nederlanders gemaakt. Hun optreden heeft zeker invloed gehad op de duur en ingewikkeldheid van de strafzittingen. Mega-zaken zijn een nieuw verschijnsel. Vooral deze dossiers hebben een onvoorstelbare omvang gekregen, in het bijzonder wanneer het fraudezaken betreft. Er gaan vijf mappen in een krat; er gaan vier kratten op een steekwagen; een mega-dossier wordt in steekwagens gemeten. Digitalisering zou de ordening van een dossier ten goede kunnen komen en de papier-hoeveelheid kunnen verminderen. Hier is nog veel wishful thinking.

c. Een bonte collectie.

Bijna alle onderdelen van de rechtspleging kennen het verschijnsel “zitting”: een bonte verscheidenheid. Iets dat de meeste zittingen gemeen hebben is, dat een van de partijen een vaste procespartij is. Dat is in het strafrecht het Openbaar Ministerie, in het bestuursrecht de publieke lichamen, in het sociaalverzekeringsrecht de uitvoerders van deze wetten en in het belastingrecht de Fiscus. Het zijn ongelijke partijen die ter zitting tegenover elkaar komen te staan. In het strafrecht is het Openbaar Ministerie de eisende partij, in de andere genoemde gevallen is het overheidslichaam de verwerende partij. Tussen de partijen bestaat een groot verschil in kennis en ervaring. De overheidsvertegenwoordiger treedt ter zitting op als onderdeel van zijn dagelijkse werkzaamheden, dit in tegenstelling tot de burger, voor wie de rechtszitting veelal een eenmalige en ingrijpende gebeurtenis is. Veel zal hij of zij moeten overlaten aan een rechtshelper. Het spreekt vanzelf dat de rechter met deze ongelijkheid rekening houdt bij het leiding geven aan de zitting. Het overheidslichaam wordt doorgaans stevig aan de tand gevoeld. In het strafrecht heeft het vervolgende lichaam een aantal bevoegdheden welke de verdediging mist, zoals het samenstellen van het dossier en het geven van instructies aan de politie. Hierover moet desgevraagd ter zitting verantwoording worden afgelegd.

Over het dragen van een toga ter zitting door de rechter, de officier van justitie en de advocaat zijn in het verleden wel bedenkingen geuit. Die zijn ook weer verstomd. Met name de herkenbaarheid van de rechter ter zitting en de symbolische waarde voor diens onafhankelijkheid zijn hierbij van belang. Het opstaan als de rechter het podium betreedt, is nog steeds gebruikelijk, maar niet verplicht. Het lijkt wel of daar vanuit de procesdeelnemers soms zelf behoefte aan bestaat.

Maar overigens heeft iedere soort zitting zijn eigen inhoud en heeft de tussenkomst van de rechter zijn eigen doel. In het bestuursrecht en sociaal verzekeringsrecht kan de rechter, uitzonderingen daargelaten, de aangevallen beslissing alleen maar vernietegen en moet het dan aan de partij die de vernietigde beslissing nam, overlaten om opnieuw een besluit te nemen. In het strafrecht beslist de rechter uiteindelijk over het al dan niet begaan zijn van het tenlastegelegde, maar ook over de strafmaat. Het Openbaar Ministerie kan hier alleen maar een voorstel voor doen (“de eis”).

Het burgerlijk procesrecht (“rechtsvordering”) is geheel anders van structuur. Partijen staan in principe met gelijke juridische wapens tegenover elkaar. Maar dit is in de practijk lang niet altijd het geval. Er zijn grote en rijke procespartijen die over veel geld, juristen en tijd beschikken, tegenover “een kleine man”, die niets van dat alles heeft. Het kort geding komt in een aantal gevallen, vooral in het sociale recht, aan deze ongelijkheid tegemoet. Maar voor de groep burgers, die niet voor rechtsbijstand van overheidswege in aanmerking komt en niet over een rechtsbijstandsverzekering beschikt, is het een ongelijke strijd.

In het het burgerlijk procesrecht vindt niet een centrale zitting plaats, waarop alle proceshandelingen, zoals pleidooien, getuigenverhoren en dergelijke worden afgewikkeld. Hier worden telkens afzonderlijk bijeenkomsten voor belegd. Dit maakt het procederen tijdrovend en kostbaar. Het initiatief ligt telkens bij een van de partijen en vooral bij hun advocaat. Een jaar is dan snel verstreken. Niet iedere partij heeft altijd belang bij een voortvarende afdoening.

Bij het burgerlijk recht maakt het verschil, of het een kantonrechterszaak betreft of een rechtbank zaak voor één rechter of voor drie rechters. Bij de kantonrechter is er een meer actieve rol voor de betrokkenen zelf, die soms ook zonder juridisch raadsman kunnen optreden. Als het een rechtbankzaak betreft zijn er altijd advocaten die namens partijen het woord voeren; partijen hebben dan vooral een luisterende rol en kunnen hun eigen raadsman zo nu en dan (fluisterend) instrueren. Bij getuigenverhoren zijn zij meestentijds slechts souffleur voor de eigen advocaat. Wanneer het om een gesprek van de rechter met partijen gaat, een zogenaamde comparitie van partijen, komen zij wel aan bod.

In het jeugdrecht, jeugdstrafrecht en familierecht zijn de zittingen niet openbaar uit overwegingen van bescherming van privacy. Andere zittingen zijn dat wel, behoudens de bevoegdheid van de rechter om op verzoek van partijen of een van hen de deuren te sluiten.

In het bestuursrecht is het telkens de vraag of een ingesteld beroep tegen een overheidsbeslissing de werking van die beslissing opschort of niet. Dit speelt in het bijzonder in het vreemdelingenrecht, waar het gaat om een uitzettingsbevel tegen een vreemdeling. De Staat gunt iedere vreemdeling die in Nederland asiel vraagt één gang naar de rechter in kort geding. Dit betekent dat niet alleen de zitting in kort geding van belang is, maar ook het doen van een aanvraag voor een kort geding gevolgen heeft, omdat dit het uitzettingsbevel opschort.

Het feitelijke uitzetten van vreemdelingen in de tachtiger jaren van de vorige eeuw ging overigens op een bijzondere manier. De vreemdeling werd onder politiebegeleiding naar het station Roosendaal gebracht. Wanneer de trein naar België daar op het punt van vertrek stond, werd de vreemdeling aan boord gebracht en het portier achter hem gesloten. Zo reisde de vreemdeling onvrijwillig ons land uit en België binnen. Daar werd de vreemdeling door de Belgische politie in Antwerpen aangehouden en weer op een trein richting Nederland gezet. Het kwam voor dat de vreemdeling eerder in Amsterdam terug was dan de begeleider, die hem naar Roosendaal had gebracht. De tussen Nederland en België telkens heen en weer gestuurde vreemdeling kreeg de benaming van “ping-pong-vreemdeling”.

d. Spoed.

Rechtszaken duren lang, té lang. Dat is een terechte klacht. Maar het is niet zo eenvoudig daar iets aan te doen. Dit speelt vooral in het burgerlijk recht. We hebben al gezien dat de rechter niet zoveel sturingsmogelijkheden heeft. Het kort geding is een nieuw pad, dat aan deze klacht tegemoet komt. Ja, zelfs als uiterste spoed aan de orde is.

Als beide partijen het belang inzien van een spoedbeslissing van de rechter, kunnen zij de volgende dag al terecht. Het is zelfs mogelijk dat partijen samen naar de rechtbank gaan en zonder verdere voorbereiding aan de kortgeding rechter hun probleem voorleggen. Dit doet zich voor in geval van een dreigende executoriale verkoop, een gelegd beslag dat knelt, of een op handen zijnde televisie-uitzending, die iemand hoe dan ook wil voorkomen.

Als de gedaagde partij niet wil meewerken, kan toch aan de kortgeding rechter worden gevraagd om spoed, spoed, spoed! De Staat kan niet nog voor dezelfde dag worden opgeroepen, maar is wel bereid om de volgende dag te verschijnen. Een beslag leggende partij moet zich gereed houden om dit beslag tegenover de kortgeding rechter omgaand te verdedigen. Soms wordt ook wel misbruik van deze service gemaakt, door tot het uiterste moment te wachten met het aanvragen van een kort geding en dan met veel nadruk een spoedbehandeling te vragen, als een soort overval. De kortgeding rechter zal hier niet op ingaan, als blijkt dat de spoedsituatie is ontstaan door getreuzel van de aanvragende partij zelf. Het spoed-kortgeding is ook voor de kortgeding rechter trapeze-werk.

e. Wat niet meer bestaat.

Er zijn ook een aantal zaken uit het zittingsgebeuren in het kader van de stroomlijning, verdwenen.

In het echtscheidingsrecht was het vroeger verplicht, in ieder geval voor de eisende partij, om bij de rechter te verschijnen, zodat die een poging tot verzoening van de beide echtelieden kon ondernemen. Deze regel was een laatste overblijfsel van een regel van twee eeuwen geleden, dat iedereen die een burgerlijk proces wilde aanspannen, eerst bij de rechtbank hiervoor toestemming moest vragen: hem of haar moest, zoals dat heette, “rechtsingang” worden verleend. Deze verplichte verschijning is in etappes afgeschaft; de verplichte verschijning bij de echtscheidingsrechter is hierbij de laatste die sneuvelde. Het ondernemen van een verzoeningspoging door de rechter was ingekrompen tot de vraag, of de eisende partij bij het echtscheidingsverzoek bleef.

In het kinderrecht was het zo geregeld dat de kinderrechter zelf het gezag over het uit huis geplaatste kind uitoefende. Hij nam ook alle financiële beslissingen en de griffie hield de boekhouding hiervan bij. Voor veel besluiten hield de kinderrechter een zitting waarbij ook de gezinsvoogd en de Raad voor de Kinderbescherming aanwezig waren. Sedert de kinderrechter niet meer met de rechtstreekse uitvoering van de uithuisplaatsing is belast, beperkt haar of zijn rol zich tot het toetsen van beslissingen van anderen. De uitvoering is nu aan specifieke kinderbeschermings-organen opgedragen. Het aantal vakantiekaarten van pupillen aan de kinderrechter is sindsdien drastisch teruggelopen.

In het sociaal-verzekeringsrecht zijn de lekenrechters, één namens de werkgeversorganisaties en één namens de werknemersorganisaties, verdwenen. Deze waren bij de invoering van de sociale wetten in het begin van de twintigste eeuw opgevoerd als waakhonden voor de beroepsrechter, waartegen toen nog kennelijk wantrouwen bestond. In de Algemene Wet Bestuursrecht in 1992 werden deze extra rechters niet meer nodig geacht. Het werd ook in toenemende mate moeilijk om geschikte kandidaten voor deze posten te vinden. Wat mij trof in het gezamenlijk vaststellen van een uitspraak, was, dat het werknemerslid vaak het strengste was voor de werknemer en het werkgeverslid het meest toegeeflijk. Een ervaring die ik met collega’s deel.

Grote veranderingen in de wetgeving op het gebied van huwelijk en vaderschap hebben de zittingen van het strafrecht en familierecht ingrijpend beïnvloed. In het strafrecht werd in 1987 het overspel als strafbaar feit uit het Wetboek van Strafrecht geschrapt. Sedert 1968 is de pornografie-wetgeving aan nieuwe maatschappelijke inzichten aangepast. Het in bezit hebben van “gewone” pornografie werd niet meer strafbaar gesteld. Dit geldt niet voor schadelijkere vormen van pornografie, zoals het vervaardigen en/of in bezit hebben van kinderporno.

Vanaf 1814 tot 1971 was een van de vier gronden waarop echtscheiding kon worden uitgesproken: overspel. Dit moest aan de eis tot echtscheiding ten grondslag worden gelegd en indien bestreden, bewezen worden. Dit leidde nogal eens tot getuigenverhoren, detectivewerk en andere onverkwikkelijkheden. Om dit te ontgaan kon de gedaagde partij maar beter het overspel niet bestrijden, ook als dat helemaal niet had plaats gehad en de schuld op zich nemen. Deze praktijk ging door het leven onder de naam: “De Grote Leugen”. Het “schuldloos gescheiden zijn” was maatschappelijk van belang en werd ook wel vermeld in huwelijksadvertenties en speelde zelfs bij sollicitaties een rol. Het nieuwe echtscheidingsrecht van 1971 heeft het recht op dit punt ingrijpend veranderd en als enige grond voor een echtscheiding “duurzame ontwrichting van het huwelijk” ingevoerd. De echtscheidingszittingen gaan sedertdien nagenoeg alleen nog over de gevolgen van de echtscheiding.

De man, waarvan erkend is of bewezen wordt dat hij in het conceptie-tijdvak gemeenschap met de moeder heeft gehad, is voor het uit haar geboren kind alimentatieplichtig: dit heet “een vaderschapsactie”. Een veelvoorkomend en levendig deel van de rechtspraak. De bewijslevering moest veelal via getuigenverhoren worden gerealiseerd. Als de gemeenschap werd aangenomen, kon de betrokken man nog de vaderschapsdans ontspringen door op zijn beurt te bewijzen, dat de moeder in het conceptietijdvak het bed ook met nog een andere man had gedeeld. Aan al deze ingewikkelde getuigenverhoren heeft de DNA-techniek een einde gemaakt.

f. Feest.

Sommige zittingen zijn niet zo zwaar beladen en dienen voor het voltrekken van formaliteiten, zoals het zweren van een eed of het afleggen van een belofte. De meest feestelijke zittingen zijn de adoptiezittingen. Ter zitting van de kinderrechter verschijnen de adoptie-ouders met aanhang en het te adopteren kind. De kinderrechter gaat na, of aan alle vereisten is voldaan en spreekt vervolgens de adoptie uit.

Dit ceremonieel roept bij de betrokkenen emotionele reacties op. Als bij een huwelijkssluiting zijn er bloemen en wordt alles en iedereen gefeliciteerd en gefotografeerd. Sommige ouders ervaren de zitting als een geboorteritueel. De kinderrechter fungeert als peetmoeder of -vader, ieder naar eigen temperament en beleving.

V. DE RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK.

De rechtspraak is onafhankelijk en maakt tegelijkertijd deel uit van ons Staatsbestel. Dat is ingewikkeld. In Noordoost-Groningen komen we het probleem tegen: een openbaar bestuur dat het hele bestaan van de rechtspraak negeert. Ons landsbestuur met checks and balances blijkt af te hangen van degenen die de feitelijke macht uitoefenen. Iedere samenwerking tussen de staatsmachten staat en valt met de goede wil van alle participanten. Anderzijds kan ook geconstateerd worden dat ons staatsbestel door de jaren heen heeft gezorgd voor een rechtspraak, die intern en extern de toets der kritiek kan doorstaan.

Eind van de vorige eeuw was vooral door de groei van de rechtspraak een situatie ontstaan waarin behoefte bestond aan duidelijker structurering. De kosten van de rechtspraak gingen in de richting van één miljard euro en de organisatie breidde zich in snel tempo uit. De commissie-Leemhuis, belast met het ontwerpen van een bestuursmodel voor de rechtspraak, introduceerde in 1998 het idee van de Raad voor de Rechtspraak als buffer tussen de minister en de onafhankelijke rechter. Deze raad heeft daarna gestalte gekregen. Dit gebeurde door een deel van de departementsambtenaren verbonden aan het reilen en zeilen van de rechtspraak van de ene kantoorlocatie in Den Haag naar een andere te verplaatsen. Als voorzitter van de Raad werd de Haagse rechtbank-president, onomstreden aanvoerder van de rechters, aangewezen. De Raad ging in 2002 van start.

a. Cybernetica.

Cybernetica is de wetenschap van het sturen. Ik hoorde dit woord vele jaren geleden op het departement van Justitie. Er zouden cybernetische en niet-cybernetische rechtbanken bestaan. Als het werkaanbod toeneemt past het cybernetische gerecht zich aan door een efficiëntere manier van werken om zo voorraadvorming te voorkomen. Het niet-cybernetische gerecht volhardt in de eigen afdoeningsroutines en laat de voorraden oplopen.

Een rechter is onafzetbaar, heeft een vast inkomen en geen groot carrière perspectief.
Hiermee is het gebruikelijke sturingsmechanisme voor personeelsleden, belonen en straffen, grotendeels uitgeschakeld. De enige sturing die resteert is: overtuigen. Dit heeft grote invloed op de organisatiestructuur. De gebruikelijke top-down aansturing was bij de gerechten niet effectief. Berichten van boven bereikten de werkvloer niet of nauwelijks en hadden ook na eventuele ontvangst weinig effect. Hierin staan rechters niet alleen. In alle organisaties van zelfstandige professionals doet zich dit verschijnsel voor. Dokters in een ziekenhuis, professoren aan een universiteit, advocaten en notarissen in een maatschap. Maar wat het bij rechters bijzonder maakt is, dat zij niet ontslagen kunnen worden en er geen maatschap is om op te zeggen. Dit is een groot democratisch goed en een waarborg tegen een al te eigenmachtige overheid, maar voor het aansturen van een organisatie een complicerende factor. Rechters zijn in de grond van de zaak niet te sturen. Het weinig manipuleerbaar zijn van rechters is voor bestuurders, die van hogerhand voor targets zijn gesteld, een lastige opgave.

Tot vóór het losbarsten van de grote herstructurering van de rechtspraak was de leiding van een rechtbank in handen van een president of, bij een kantongerecht, van een kantonrechter oudste in rang. Die hadden geen andere bevoegdheid dan de verdeling van de werkzaamheden onder de collega-rechters. Het beheer was in handen van de griffier. De president was vroeger voor het leven, althans tot zijn zeventigste levensjaar, als president benoemd en onafzetbaar. Hij was doorgaans een civiele rechter met inhoudelijk gezag. Hierbij sloot zijn rol als kort gedingrechter aan. Van een formele leiding gevende taak was geen sprake. Iedere president koos zijn eigen rol als leider. Rechters volgden bij verschil van inzicht alleen plichtsgetrouw wettelijke voorschriften. Al het andere alleen maar voor zover zij overtuigd konden worden.

Na alle reorganisaties is de hiervoor omschreven situatie drastisch veranderd. De president nieuwe stijl is voor een periode aangewezen. Hij is niet noodzakelijkerwijs een civielrechtelijke rechter en ook geen kort gedingrechter meer. De president is niet zonder meer een gezag hebbend rechter. Zij of hij heeft wel een bijzondere opleiding voor het leiding geven doorlopen. Het rechtbankbestuur telt ook een niet-rechterlijke lid, dat in een professioneel gezelschap niet uit eigen gezag hoge ogen gooit. Als een president of rechterlijk bestuurslid niet akkoord gaat met besluiten of begrotingen van hoger hand, kan hij zijn functie neerleggen en onderduiken als echte rechter in het vak van zijn keuze: het rechter zijn. Dit heeft zich al voorgedaan. Vroeger kon een president alleen ontslag nemen als president en rechter uit één functie.

De schaalvergroting heeft het directe contact tussen rechter en haar of zijn president op afstand gezet. Er zijn nu gerechten van twee honderd rechters. Dit bevordert het contact tussen beiden niet. En nog steeds geldt dat de rechter onafhankelijk is en niet inhoudelijk gedwongen kan worden zijn eigen opvattingen over de rechtspleging opzij te zetten. Deze structuur van de rechtspraak wordt lang niet altijd onderkend. Dit maakt vooral de positie van de Raad voor de Rechtspraak ingewikkeld.

b. De positie van de Raad.

Idealiter heeft de Raad een scharnierfunctie tussen de rechtspraak en het staatsbestel. Van een directe aansturing van de rechtspraak kan geen sprake zijn. De rechters zijn juist onafhankelijk. Dwangmaatregelen van hoger hand blijken ijdel. Het enige sturingsgereedschap voor de Raad zijn de koorden van de beurs en het overtuigen. Hierin verschilt de positie van de Raad niet van die van de presidenten. De officiële doelstellingen van de Raad gaan doorgaans niet verder dan “bevorderen”.

De Raad worstelt nog met zijn positie en doelstellingen. Een door de Raad dwingend ingrijpen in de keuze van zittingsplaats voor meervoudige strafkamerzittingen in 2015 lokte felle protesten uit bij die gerechten, die zich door de maatregel getroffen voelden. In toga werd gedemonstreerd. De politiek kwam in het geweer en de Raad moest de maatregel herroepen en ging diep door het stof. Het stranden van het project KEI, een groot digitaliseringsproject, kwam de positie van de Raad ten opzichte van het veld ook niet ten goede. Er was na afloop ruis op de lijn tussen de Raad en de rechters. Deze incidenten betekenden dat de Raad zijn ambitieniveau moest bijstellen.

c. Het benoemingsrecht.

Vóór 2002 benoemde de Minister van Justitie alle rechters, raadsheren, kantonrechters, vicepresidenten (inmiddels herdoopt tot seniorrechters) en presidenten aan de hand van voordrachten van het betrokken gerecht. De geboorte van de Raad voor de Rechtspraak gooide deze situatie op de schop. Er werd gestreefd naar een vorm van gelijke invloed op de benoemingen tussen Staat en rechtspraak. Dit gold ook voor de voorzitter, de rechterlijke en niet-rechterlijke leden van de Raad. Het toekennen van een wederzijds vetorecht, de huidige situatie, bergt het gevaar in zich, dat door wederzijdse veto-ing er patsituaties kunnen ontstaan, waarin in het geheel geen benoeming plaats vindt.

Uit de voorgaande historie van de rechtspraak is al naar voren gekomen, dat de situatie vóór 2002, waarin de minister het laatste woord in de benoemingen had, goed heeft gefunctioneerd. Er is al vastgesteld dat politiek of religie hierbij geen rol meer hebben gespeeld. Een vrij unieke situatie. De opeenvolgende regeringen hebben er telkens voor gezorgd dat de rechtspraak vrij bleef van politieke strijd. Dit is het enige wat er echt toe doet. Hoe ingewikkeld of eenvoudig een benoemingsprocedure wordt opgetuigd, de politiek en uitvoerende macht moeten zelf de wens hebben de rechtspraak vrij te houden van politieke beïnvloeding. De rechtspraak moet zich buiten politieke discussies houden.

d. Het Openbaar Ministerie (OM).

Onder het Departement van Justitie, thans genaamd Ministerie van Justitie en Veiligheid, vallen meerdere landelijke organisaties, maar het meest dicht bij huis is de organisatie van openbare aanklagers. Deze ressorteert rechtstreeks onder deze Minister en wordt aangestuurd door het College van Procureurs-generaal, de plaatselijke leiders van de openbare aanklagers, ook officieren van justitie genaamd. De voorzitter van dit college geldt als de leider van het Openbaar Ministerie. Het is een streng hiërarchisch gestructureerd gezelschap, dat top-down aanstuurt. De ontwikkeling van dit College had zich al voltrokken voor de oprichting van de Raad voor de Rechtspraak.

Dit College en de Raad hebben in het Ministerie van Justitie een gemeenschappelijke bron van herkomst en zijn dus broer en zus, maar toch verschillen beide zozeer van elkaar dat iedere verwantschap moet worden ontkend. Het College bestuurt rechtstreeks van boven af, heeft namens de Minister het formele gezag over alles en iedereen in de organisatie en laat dit ook gelden. De Raad zoals we al hebben gezien heeft naast beheerstaken geen zeggenschap over de primaire taken en doelen van de rechtspraak, en kan hierin alleen overtuigend en bevorderend opereren. Een grotere tegenstelling is bestuurlijk haast niet denkbaar. De Raad kan zich op geen enkele wijze spiegelen aan het College.

Een top-down aansturing van een organisatie herbergt structurele gevaren, waarop men als leiding bedacht moet zijn. Informatie en beïnvloeding heeft nu eenmaal de neiging alleen van boven naar beneden te stromen. Eind april 2019 gaf een rapport over de integriteit van de top van het OM een negatief oordeel over het functioneren van het College en van de top van het OM, en werden ook inbreuken op de integriteit gemeld. Een zware slag.

e. Het functioneren van de Raad.

Op 20 mei 2019 schreef de toen net teruggetreden voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak een artikel in het Nederlands Juristenblad over de besturing van de rechtspraak. Een van de door hem besproken onderwerpen is de verdeling van de bevoegdheden binnen de rechtspraak. Over het takenpakket van de Raad schrijft hij dat dit complex is: soms bestuurlijk, soms toezicht houdend. Zowel intern als extern is vaak niet duidelijk wie waarover gaat. In het overleg van alle gerechtspresidenten en de Raad (PRO) is geprobeerd een “collectieve bestuurskracht” in te zetten, maar in de praktijk blijkt dit ingewikkeld. Besluiten van het PRO hebben geen wettelijke basis en zijn niet meer dan afspraken tot zelfbinding, aldus deze oud-voorzitter.

Vierjaarlijks vindt er door een commissie een visitatie van de organisatie van de rechtspleging plaats. Dit gebeurde het laatst in 2018. Het hiervan opgemaakte rapport en het hierop door de Raad gegeven commentaar kunnen op het internet worden geraadpleegd onder “visitatie Raad voor de Rechtspraak.” Uit dit lijvige rapport met vele ins en outs vraag ik de aandacht voor een tweetal aspecten daaruit:

(1) de personele en financiële krapte die voortvloeit uit de systematiek waarmee de rechtspraak wordt bekostigd;
(2) het ontbreken van voldoende leiderschap en visie binnen de rechtspraak.

Wat de bekostiging betreft wordt erop gewezen dat het toedelen van de financiële middelen aan de hand van het aantal afgedane zaken op verschillende wijze negatief werkt. Een en ander brengt met zich dat er bij een afname in het aantal afgehandelde zaken te weinig geld binnen komt. Immers, de vaste kosten die de rechtspraak jaarlijks maakt, dalen niet mee. Die liggen veelal wettelijk vast of zijn moeilijk te beïnvloeden. De interne verdeling van de financiële middelen over de gerechten en landelijke diensten gebeurt in veel gevallen volgens dezelfde “productiegerelateerde” systematiek die ook het Rijk hanteert. Deze doorvertaling heeft tot gevolg dat ook binnen de gerechten de budgetten worden toegekend aan de hand van het aantal afgehandelde zaken. Afdelingen en/of teams ontvangen dus een hoeveelheid geld die is gerelateerd aan de geleverde “productie” uit het verleden, zonder dat een weging aan de hand van nader te bepalen criteria plaatsvindt. Hierdoor ontstaat een situatie waarin geld – in plaats van inhoud en kwaliteit – leidend is bij de afhandeling van zaken.
De visitatiecommissie heeft de stellige indruk dat de huidige bekostigingswijze van de rechtspraak niet is afgestemd op wat nodig is om de doelstellingen van de rechtspraak te kunnen realiseren. Die doelstellingen zijn immers veel breder dan alleen het beslechten van aan de rechtspraak voorgelegde geschillen; zij omvatten ook het berechten van degenen die strafbare feiten begaan, rechtstoepassing in individuele gevallen en het bewaken dat iedereen (ook de overheid) zich aan de wet houdt. Op die wijze draagt de rechtspraak bij aan de handhaving van de uitgangspunten van de rechtsstaat. Aldus de visitatiecommissie.
Leiderschap en visie in de rechtspraak zijn volgens de visitatiecommissie onderwerpen die dringend aandacht behoeven om verbetering te brengen in de in het visitatierapport vastgestelde knelpunten. Ditzelfde geldt voor de organisatiestructuur van de rechtspraak.

Uit dit alles kan de conclusie kan worden getrokken dat de Raad nog in zijn kinderschoenen staat en dat de reorganisatie van de rechtspraak nog in volle gang is.

VI. EEN TUSSENSTAND.

In het voorgaande zijn de belangrijkste elementen van de rechtspraak aan bod gekomen. Het overzicht en de verwachtingen voor de toekomst zijn nu aan de orde. De titel van dit hoofdstuk maakt al duidelijk dat hier weinig definitiefs over te zeggen valt. De ontwikkeling van de techniek heeft een nieuwe samenleving geschapen. Hierin is de rechtspraak meegesleurd. Maar wat als heroriëntatie en een nieuwe inrichting bedoeld was, is in een stroomversnelling geraakt. Sturing van de rechtspraak is een onzeker gebeuren. Deze hangt van veel factoren af binnen ons eigen land, maar ook daarbuiten. Wat wetenschap en technologie aan goeds en kwaads nog in petto hebben, laat zich zelfs door goeroes op die vakgebieden niet raden. Noodgedwongen wordt dit dus slechts een tussenstand op weg naar een onduidelijke toekomst.

In Verslag II is kennis gemaakt met de mensen die de rechtspraak bevolken. Deze bleken gerekruteerd op geschiktheid voor het rechtersambt, niet op basis van politieke of religieuze voorkeuren of op welstand. Corruptie is niet gebleken. De rechterlijke macht houdt zich op afstand van de politiek. Dit heeft zij gemeen met andere openbare machten als de militaire macht en de politie. Traditioneel houden deze staatsonderdelen zich in onze democratie buiten de strijd om de politieke zeggenschap. Deze onafhankelijkheid is een fenomeen dat kennelijk in onze samenleving diep verankerd zit, en het kostbaarste goed voor de rechtspraak van de toekomst. Nederland scoort telkens hoog bij bevolkingsonderzoeken naar tevredenheid met het eigen woonland.

Maar onafhankelijkheid is geen rustig bezit en moet telkens verdedigd worden tegen dreigingen van over de grens, maar ook tegen misstanden in eigen land. In de Verzuchtingen worden deze geschilderd en gevisualiseerd als zwarte gaten. De gevolgen van de oprukkende narco-economie laten zich nu al in onze economie, bankwereld en rechtsstaat voelen. In Noordoost-Groningen is gebleken, dat economische belangen het Openbaar Bestuur op kronkelpaden kunnen brengen. Onze regering opereert in een aan het oog van het publiek onttrokken deel van onze economie, waarin met minstens negen nullen wordt gerekend en zich slechts laat vermoeden wat zich daar afspeelt.

Een handhavingstekort.

Op het gebied van het strafrecht bestaat een groot handhavingstekort. Dit was voor de toenmalige minister van justitie mevrouw mr.W. Sorgdrager (D66) aanleiding om op 19 oktober 1994 een Commissie Heroverweging Instrumentarium Rechtshandhaving in te stellen. De commissie werd voorgezeten door de oud-minister van justitie mr. F. Korthals Altes (VVD). De opdracht was voorstellen te doen met betrekking tot de handhaving van regelgeving anders dan door middel van het strafrecht en met betrekking tot andere vormen van strafrechtelijke sanctionering dan de vrijheidsstraf. De minister wees in haar installatiespeech onder meer op het belang alternatieven te vinden voor de klassieke gevangenisstraf.

Deze opdracht leidde tot het rapport Het Recht Ten Uitvoer Gelegd, met als ondertitel: “oude en nieuwe instrumenten van rechtshandhaving”. Het rapport bevat meerdere onderdelen. Ik vraag nu aandacht voor het gedeelte C “De handhaving van regelgeving langs bestuurlijke en privaatrechtelijke weg.” In de hoofdstukken 4 tot en met 8 wordt uitvoerig onderzoek gedaan naar vele mogelijkheden die het bestuursrecht en het civiele recht bieden om regelgeving op allerhande terrein te ondersteunen en te handhaven. Van de bestuurlijke boete tot de rol van het Openbaar Ministerie bij het entameren van kort gedingen. Het zijn 40 pagina’s vol met mogelijkheden en nieuwe ideeën uit het juridische leven gegrepen.

De ontvangst van het rapport was ijzig. De eerste hoofdstukken waren gewijd aan de noodzaak de celcapaciteit uit te breiden, niet terloops maar als belangrijk onderwerp. De strekking: zonder voldoende celcapaciteit is iedere andere aanpak zinloos. Een belangrijke politieke gedachte van de VVD. De D66-minister was “not-amused.” Het rapport was politiek hierdoor besmet geraakt. Sedertdien liggen 40 bladzijden met goede ideeën in de archieven van het Ministerie van Justitie en Veiligheid te wachten op tenuitvoerlegging.

De wetgever heeft veel wetgeving voorzien van strafbepalingen om de uitvoering ervan te waarborgen. In Verslag I is al een indruk gegeven van het brede takenpakket van de rechtspraak. De uitvoering van het strafrecht is materieel het grootste onderdeel hiervan. Toch is het bij lange na niet voldoende om aan de maatschappelijke en politieke wens naar strafrechttoepassing tegemoet te komen. Dit geldt met name voor het grote maatschappelijke kwaad van de verboden handel in verdovende en opwekkende middelen en de productie ervan. Nederland beschikt al eeuwenlang over een wereldwijd handelsnetwerk voor vele nuttige en goede zaken. Maar kwade zaken en mensen reizen nu eenmaal langs dezelfde wegen. Dit maakt Nederland tot een vooraanstaand knooppunt voor de narcohandel en -productie.

Het strafrecht is na de tweede Wereldoorlog als gevolg van de willekeur van de bezetter uitgebreid met waarborgen tegen machtsmisbruik. Daardoor is het minder toegesneden geraakt op het bestrijden van massacriminaliteit. De later toegevoegde strafrechtelijke mogelijkheid tot ontneming van criminele verdiensten is iedere keer weer een moeizaam juridisch gebeuren. In het bovengenoemde rapport-Korthals Altes worden veel suggesties gedaan om het belastingrecht, bestuursrecht en zelfs het burgerlijk recht (kort gedingen) in te zetten om aan het handhavingstekort tegemoet te komen. Met name het belastingrecht lijkt beter toegesneden op het ontnemen van onduidelijk verworven kapitalen. Omkering van bewijslast is in die context efficiënt, als in onze handelsnatie daarvoor politiek een meerderheid is te vinden.

2. De ketenpartners. Het openbaar Ministerie.

De rechtspraak is geen op zichzelf staand onderdeel van het staatsbestel, maar is een samenspel van meerdere lange ketens, die verschillende staatsdoelen behartigen. Zij werkt op allerlei gebied samen met allerhande ketenpartners. In het vreemdelingenrecht is dat de vreemdelingendienst, in het burgerlijkrecht de balie en in het strafrecht het Openbaar Ministerie. Deze toeleveranciers van rechtszaken bepalen in hoge mate het tempo, de kwaliteit en het succes van de rechtspleging. Waar het een blik in de toekomst voor de rechtspraak betreft, kan een schets van de grootste ketenpartner in het strafrecht, het Openbaar Ministerie niet ontbreken.

De openbare aanklagers vormen samen het Openbaar Ministerie (OM): de staande magistratuur, die altijd staande het woord voert in tegenstelling tot de zittende magistratuur, de rechters, die altijd blijven zitten. De openbare aanklagers worden ook wel het Parket genoemd. Dit stamt nog uit Frankrijk, uit Parijs. De politie en openbare aanklagers werkten beide in één gebouw aan de Seine, Quai d’Orsay. Maar het standsverschil was zo dat de kamers van de openbare aanklagers met parket waren belegd en een aparte afdeling vormden. Daarom werd die afdeling door de rest van het gebouw Het Parket genoemd, een vloerbedekking die de aanduiding van een heel staatslichaam is geworden en zo naar Nederland is overgewaaid.

Het OM heeft zich ontwikkeld tot een organisatie die van bovenaf wordt aangestuurd door het College van procureurs-generaal en uiteindelijk door de minister van Justitie. De zittende magistratuur is in wezen nog steeds een platte organisatie van zelfstandig beslissende professionals. Samen deelden zij in het recente verleden de selectie en opleiding van magistraten in de RAIO-opleiding, waarbij over en weer lange stages werden gelopen en men vertrouwd was met elkaars werk. De afschaffing van deze opleiding zal zeker bijdragen aan een toenemende verwijdering.

Er bestaat in het strafrecht een groot handhavingstekort. Dit legt een grote druk op dit rechtsonderdeel, versterkt door jaarlijkse bezuinigingsronden volgens de kaasschaaf-methode. Naar Amerikaans voorbeeld heeft de leiding van het OM daarom voor ogen dat door in het geheim te onderhandelen met criminelen over hun welverdiende procedure, werk bespaard kan worden. Deze gedachte staat haaks op de rechtsbeleving in onze samenleving. Boeven horen gepakt te worden en hun gerechte straf te ondergaan. Dat zij kunnen onderhandelen met de openbaar aanklager, is klassenjustitie en een buigen voor de misdaad. Bovendien maakt het OM zich hier te kwetsbaar, omdat het te dicht komt bij de belangen van de criminele klasse. Recentelijk zijn er ook al een minister van justitie en staatssecretaris op een deal politiek gesneuveld. De top van het OM mist vooralsnog het morele gezag om deze taak op zich te nemen.

Er moet hoe dan ook een “straf” volgen op een misdrijf, geen afkoop van vervolging, of een schikking of een deal tussen het Recht en de dader. Allemaal termen uit een ander rechtsgebied dan justitie. Deze komen in het strafrecht niet voor. Justitie mag deze niet in de mond nemen. Het OM zaagt aan de poten van zijn eigen stoel.

Iets anders is een open procedure waarbij de officier van justitie al in een vroeg stadium van de procedure een Voorlopige Straf Eis (VSE) bekend maakt, mogelijk op verzoek van de verdediging. De verdachte kan het hier niet mee eens zijn en dan is een full-dress behandeling en besluitvorming door de rechter de koninklijke weg. De verdediging kan zich ook bij de VSE neerleggen en de straf ondergaan zonder dat de rechter zich daar nog uitvoerig over buigt. Dit is geen deal, geen loven en bieden, maar een volledige bestraffing door een autoriteit die bevoegd is een VSE te stellen. De verdachte is passend bestraft en dit dient dan ook zo te worden geafficheerd.

Voor de lichtere vergrijpen is er inmiddels de strafbeschikking, die de officier van justitie kan uitvaardigen als zij/hij een vergrijp bewezen acht, waarbij een sanctie kan worden opgelegd. Gevangenisstraf behoort niet tot de mogelijkheden. De betrokkene, die hier tegen bezwaar wil maken, kan binnen veertien dagen in verzet gaan bij de rechtbank. De VSE ligt in het verlengde hiervan in zoverre aan het OM een actievere rol wordt toegekend in de afdoening van zaken.

Bij overtredingen moet bij het aanbieden van een schikking het woord “afkopen” uit het formulier worden geschrapt, omdat dit woord verkeerde associaties geeft.

Ik hoop dat de staande magistratuur op een stoel met vier poten blijft zitten.

3. De stand van de rechtspraak.

De reorganisatie van de RM heeft de weg geplaveid voor de ontwikkeling van het rechtersrecht, de kortgedingprocedure en de emancipatie van het sociale recht vooral bij de kantonrechter. De veranderde samenstelling van het rechterskorps, de horizontale verbanden per vakgebied, de doorbreking van de “kamerstructuur”, het doorzetten van de rechtspraak door een enkelvoudige kamer en de uitbreiding van ieders horizon tot voorbij het eigen arrondissement of kanton, hebben vruchten afgeworpen met behoud van de goede waarden van de rechtspraak.

Het is nog zoeken voor de Raad van de Rechtspraak naar haar rol in deze nieuwe situatie. Het ontbreekt zowel in die gelederen als op de werkvloer aan een breed gedragen visie. Dit is een opdracht voor de toekomst. Met het laatste visitatierapport kan in ieder geval als wens voor de toekomst worden uitgesproken dat het bekostigingssysteem wordt aangepast. Dat werkt nu vanuit de systematiek van een outputfinanciering ontwrichtend, omdat aan producten, die juist zo min mogelijk moeten worden ingezet, het beste prijskaartje hangt.

Er is zeer wel een financiering te ontwikkelen, die meer bij de werkelijkheid aansluit en gebaseerd is op niet te manipuleren gegevens. Hier is voor mij een dilemma. Als ik het hierbij laat, haalt men de schouders op en verwijt mij luchtkastelen. Als ik mijn ideeën hier uiteenzet verlies ik wellicht mijn lezers, omdat het nu eenmaal een saaie materie is. Ik kies voor het laatste en vraag mijn minder hierin geïnteresseerde lezers om deze alinea verder ongelezen te laten. Voor het familierecht en het sociaalverzekeringsrecht laten zich de bevolkingscijfers per arrondissement goed als uitgangspunt hanteren. In het strafrecht is de kostprijs van zittingsruimte zeer wel te calculeren, inclusief de voorbereidingstijd en het nawerk van het maken van vonnissen en processen-verbaal. De hoeveelheid en soort benodigde zittingscapaciteit wordt ieder jaar afgestemd met de enige toeleverancier, het Openbaar Ministerie. Deze geeft de behoefte aan zittingen per soort op, inclusief die aan zittingsruimte voor Mega-zaken die meerdere dagen per zaak vereisen. Andere zittingen voor bestuurszaken, kantonzaken en kortgedingen zijn wat kosten betreft redelijk in te schatten en te middelen. Het calculeren van civiele vonnissen is een lastiger klus, maar een plaatselijke meting en benadering lijken hier het meest voor de hand te liggen. Voor ieder jaar zal per rechtbank een planning moeten worden gemaakt, die na afloop met de echt gerealiseerde productie wordt vergeleken. Dit kan tot bijstellingen leiden voor het daarop volgende jaar. Hierbij moet er rekening mee worden gehouden dat de rechtbanken maar zeer ten dele de eigen werklast kunnen bepalen, omdat die nu eenmaal door de vraag naar rechtspraak wordt bepaald. Zittingsruimte en rechterstijd worden noodzakelijker wijze ook beschikbaar gehouden voor spoedinterventies en standaardwerkzaamheden en kunnen dan niet optimaal benut worden. Ook hiermee zal bij de financiering rekening moeten worden gehouden. Beschikbaarheid en productie lopen niet in de pas met elkaar.

Verder kunnen we alleen maar dromen over de toekomst van de rechtspraak en zullen de jonge en toekomstige collega’s deze moeten realiseren. En zo eindigt het verhaal van de rechtspraak toch nog als een cliffhanger: zwarte gaten, Noordoost-Groningen, de Raad voor de Rechtspraak en de wijze van financiering. Maar dat hoort nu eenmaal bij geschiedschrijving. Wat nog rest is een droom.