Strafrecht
Toelichting.
Het strafrecht is ongetwijfeld het laatste half jaar het meest zwaarwegende rechterlijk onderwerp. Het handhavingstekort hoort tot een van de grootste problemen van onze samenleving. Na de Tweede Wereldoorlog hebben de politiek en de wetgever zich beijverd om de strafvordering te voorzien van vele waarborgen tegen misbruik en oneigenlijk gebruik door overheidsambtenaren. De laatste twintig jaar zijn als gevolg van de voortschrijdende digitalisering muren gebouwd ter bescherming van de privacy. Al deze waarborgen hebben de taak van de opsporing en berechting gecompliceerd. De halfslachtige strijd tegen het drugsgebruik heeft deze ongewilde handel sterk bevorderd, zodanig dat de strafrechtelijke aanpak van dit probleem een verloren strijd is met het ontstaan van maatschappelijke zwarte gaten als gevolg. Aan dit laatste begrip is een apart onderwerp gewijd.
Inhoudsopgave.
I. Uit 11. Het verhaal van de rechtspraak, Verslag 4, a. Strafzittingen.
II. Uit 11. Het verhaal van de rechtspraak, Verslag 5, onder a. Het Openbaar Ministerie (OM).
III. Uit 11. Het verhaal van de rechtspraak, Verslag 6, onder b. De ketenpartners. Het openbaar Ministerie.
IV. Uit: 9. Dilemma’s, Hst. 14. De strafrechtspleging.
I. Uit 11. Het verhaal van de rechtspraak, Verslag 4, onder a.
a. Het Strafrecht.
Centraal in de publieke belangstelling staan de publieke strafzittingen. Dit heeft vanouds te maken met het doel van het strafrecht: de afschrikking. Vooral de voltrekking van vonnissen, het schavot en de schandpaal, trokken veel publiek. Tegenwoordig zijn het de verslagen op televisie van de grote strafzaken, die in de belangstelling staan. De eerste mediahype was de zaak van de Hakkelaar, sedertdien gevolgd door andere grote strafzaken. Vanuit het politieke landschap hield de zich jaren voortslepende zaak van een omstreden politieke uitspraak van een van de fractieleiders uit de Tweede Kamer de aandacht vast. Hierbij viel ook het woord: “politiek proces”.
In vergelijking met de vele ingrijpende veranderingen van de rechtspraak zijn de regels voor het houden van strafzittingen in grote lijnen hetzelfde gebleven. De zitting is strikt gereglementeerd. Ieders rol, die van de verdachte, de rechter(s), de openbaar aanklager (officier van justitie), de advocaat van de verdachte (samen met de verdachte “de verdediging”), de griffier, het slachtoffer, de getuige, de reclasseringsambtenaar, de tolk en de parketwacht ligt vast.
De volgorde van te behandelen onderwerpen is ook beschreven. Het begint met het vaststellen, of de verdachte aanwezig is. En het eindigt met het geven van het laatste woord aan de verdachte. De rechter, of als er drie rechters zijn de president van het zittende college, fungeert als voorzitter en heeft de leiding van het hele zittingsgebeuren. Op haar of hem rust de taak te zorgen dat alle wettelijke voorschriften en waarborgen strikt worden nageleefd. De griffier notuleert dit alles in een proces-verbaal van de zitting. Sedert de invoering van ons Wetboek van Strafvordering (15 januari 1921) ligt het zittingsgebeuren in grote lijnen vast.
Maar het optreden van de rechter, die leiding aan de zitting geeft, is niet meer hetzelfde als in 1921. Er wordt meer aandacht besteed aan het verhaal van de burger, van de verdachte en van het slachtoffer, ook als dat wat buiten de strikt juridische kaders treedt. Zij of hij laat de mensen uitspreken, totdat zij in herhaling vervallen.
Er wordt meer zorg besteed aan het samenstellen van zittingen met het oog op mogelijke en onmogelijke wachttijden. Uit overleveringen is bekend dat voorheen voor een strafzitting alle zaken om 09.00 uur werden opgeroepen. Als in de loop van de middag bleek dat niet alle zaken zouden kunnen worden afgehandeld, werden de zaken waar men niet meer aan dacht toe te komen, naar huis gestuurd, met de mededeling zich voor een volgende oproep gereed te houden. Vandaag de dag wordt ernaar gestreefd de zaken zo op te roepen (“appointeren”) dat lange wachttijden vermeden worden. Dat lukt overigens lang niet altijd. Bij gedetineerde verdachten levert het afleveren van de verdachte door de parketwacht als gevolg van verkeersproblemen, nogal eens vertraging op. Onverwachte incidenten op een zitting zijn niet altijd te voorzien en in te calculeren. Zo kan de onvoorziene noodzaak alsnog een tolk in te schakelen, voor veel oponthoud zorgen.
De strafzittingen worden in de loop van de tijd zwaarder. Er ontstaat in onze samenleving een toenemend handhavingstekort. Dat betekent dat steeds meer inbreuken op de rechtsorde niet-vervolgd en onbestraft blijven. Dat heeft meerdere oorzaken. De samenleving en de economie hebben behoefte aan meer ordening. Ons land met open grenzen en welvaart oefent aantrekkingskracht uit op vele goede burgers, maar ook op gelukzoekers. De groeiende drugscultuur heeft de werklast van politie en justitie zo doen toenemen, dat het beeld van dweilen bij een openstaande watertoevoer passend is. Het is een wedstrijd, waarbij de handhavers van de rechtsstaat aan de verliezende hand zijn.
Dit betekent dat de rechtspraak met steeds zwaardere criminaliteit geconfronteerd wordt. Dit heeft de laatste tientallen jaren de druk op de strafrechtspleging en vooral op de strafrechtszittingen doen toenemen. Een nieuw element in het strafrecht is de ontnemingsvordering. Hierbij wordt de door de dader van een strafbaar feit behaalde winst afgenomen. Waar het veelal gaat om winsten behaald met drugshandel gaat het om grote bedragen en zijn de ontnemingsvordering tijdrovende processen geworden.
Het strafrecht lijkt hier minder geëigend voor. Deze klus lijkt geschikter voor de fiscus. Het belastbaar stellen van door misdrijf verworven inkomsten tot 100%, eventueel nog met een boete te verhogen als deze niet zijn aangegeven, geeft de overheid een rechtvaardiger en efficiëntere invalshoek. Hier is een wetswijziging voor nodig, maar dit kan een belangrijke stap zijn in de strijd tegen de drugseconomie.
De afdoening van strafzittingen betekent steeds dikker wordende dossiers en steeds meer juridische strijd. Bij een strafzitting hoort voorwerk en nawerk. Het voorwerk is het voorbereiden en bestuderen van de zitting. Vroeger was het leiden van de zitting geheel en alleen in handen van de voorzitter, die dan ook de zwaarste last van de voorbereiding droeg. Inmiddels nemen ook de beide andere rechters van een meervoudige kamer deel aan het behandelen van de zaken. Het nawerk komt in hoofdzaak op het bord van de griffier. Ervaren griffiers zijn onmisbaar.
Advocaten gespecialiseerd in strafzaken hebben altijd bestaan. Cicero pleitte al in het oude Rome, en zijn strafpleidooien worden nog steeds gelezen. Ook de reikwijdte van de hedendaagse media hebben van sommigen advocaten Bekende Nederlanders gemaakt. Hun optreden heeft zeker invloed gehad op de duur en ingewikkeldheid van de strafzittingen. Mega-zaken zijn een nieuw verschijnsel. Vooral deze dossiers hebben een onvoorstelbare omvang gekregen, in het bijzonder wanneer het fraudezaken betreft. Er gaan vijf mappen in een krat; er gaan vier kratten op een steekwagen; een mega-dossier wordt in steekwagens gemeten. Digitalisering zou de ordening van een dossier ten goede kunnen komen en de papier-hoeveelheid kunnen verminderen. Hier is nog veel wishfull thinking.
Uit II. Het verhaal van de rechtspraak, Verslag 5, onder d.
1. Het Openbaar Ministerie (OM).
Onder het Departement van Justitie vallen meerdere landelijke organisaties, maar het meest dicht bij huis is de organisatie van de openbare aanklagers. Deze ressorteert rechtstreeks onder de Minister van Veiligheid en Justitie en wordt aangestuurd door het College van Procureurs-generaal, de plaatselijke leiders van de openbare aanklagers, ook officieren van justitie genaamd. De voorzitter van dit college geldt als de leider van het Openbaar Ministerie. Het is een streng hiërarchisch gestructureerd gezelschap, dat top-down aanstuurt. De ontwikkeling van dit College had zich al voltrokken voor de oprichting van de Raad voor de Rechtspraak.
Dit College en de Raad hebben in het Ministerie van Justitie een gemeenschappelijke bron en zijn dus broer en zus, maar toch verschillen beide zozeer van elkaar dat iedere verwantschap moet worden ontkend. Het College bestuurt rechtstreeks van boven af, heeft namens de Minister het formele gezag over alles en iedereen in de organisatie en laat dit ook gelden. De Raad zoals we al hebben gezien heeft naast beheerstaken geen zeggenschap over de primaire taken en doelen van de rechtspraak en kan hierin alleen overtuigend en bevorderend optreden. Een grotere tegenstelling is bestuurlijk haast niet denkbaar. De Raad kan zich op geen enkele wijze spiegelen aan het College.
Een top-down aansturing van een organisatie herbergt structurele gevaren, waarop men als leiding bedacht moet zijn. Informatie en beïnvloeding heeft nu eenmaal de neiging alleen van boven naar beneden te stromen. Eind april 2019 gaf een rapport over de integriteit van de top van het OM een negatief oordeel over het functioneren van het College en van de top van het OM, en werden ook inbreuken op de integriteit gemeld. Een zware slag.
III. Uit 11. Het verhaal van de rechtspraak, Verslag 6, onder b:
b. De ketenpartners. Het openbaar Ministerie.
De rechtspraak is geen op zichzelf staand onderdeel van het staatsbestel, maar is een samenspel van meerdere lange ketens, die verschillende staatsdoelen behartigen. Zij werkt op allerlei gebied samen met allerhande ketenpartners. In het vreemdelingenrecht is dat de vreemdelingendienst, in het burgerlijkrecht de balie en in het strafrecht het Openbaar Ministerie. Deze toeleveranciers van rechtszaken bepalen in hoge mate het tempo, de kwaliteit en het succes van de rechtspleging. Waar het een blik in de toekomst voor de rechtspraak betreft, kan een schets van de grootste ketenpartner in het strafrecht, het Openbaar Ministerie niet ontbreken.
De openbare aanklagers vormen samen het Openbaar Ministerie (OM): de staande magistratuur, die altijd staande het woord voert in tegenstelling tot de zittende magistratuur, de rechters, die altijd blijven zitten. De openbare aanklagers worden ook wel het Parket genoemd. Dit stamt nog uit Frankrijk, uit Parijs. De politie en openbare aanklagers werkten beide in één gebouw aan de Seine, Quai d’Orsay. Maar het standsverschil was zo dat de kamers van de openbare aanklagers met parket waren belegd en een aparte afdeling vormden. Daarom werd die afdeling door de rest van het gebouw Het Parket genoemd, een vloerbedekking die de aanduiding van een heel staatslichaam is geworden en naar Nederland is overgewaaid.
Het OM heeft zich ontwikkeld tot een organisatie die van bovenaf wordt aangestuurd door het College van procureurs-generaal en uiteindelijk door de minister van Justitie. De zittende magistratuur is in wezen nog steeds een platte organisatie van zelfstandig beslissende professionals. Samen deelden zij in het recente verleden de selectie en opleiding van magistraten in de RAIO-opleiding, waarbij over en weer lange stages werden gelopen en men vertrouwd was met elkaars werk. De afschaffing van deze opleiding zal zeker bijdragen aan een toenemende vervreemding.
In ons rechtssysteem beslist het OM, en in laatste instantie de Regering in de persoon van de Minister van Veiligheid en Justitie, over het instellen van een vervolging. Hier zijn twee correctie mechanismen: ingeval het OM weigert een mogelijk delict te vervolgen, kan de belanghebbende een verzoek indienen bij het Gerechtshof, die alsnog de vervolging kan gelasten, en ingeval van een ingestelde vervolging en dagvaarding kan de verdachte bij de Rechtbank een verzoekschrift indienen voorafgaande aan de zitting om hiervan te worden vrijgesteld. Hierover beslist de Rechtbank voorafgaand aan de zitting na een raadkamerbehandeling. Dat de Minister van Veiligheid en Justitie geen zeggenschap over mogelijke vervolging zou hebben en zich daar niet mee zou mogen bemoeien, is een misvatting. Zijn politieke verantwoordelijkheid omvat ook de beslissingen tot vervolging.
Er bestaat in het strafrecht een groot handhavingstekort. Dit legt een grote druk op dit rechtsonderdeel, versterkt door jaarlijkse bezuinigingsronden volgens de kaasschaafmethode. Naar Amerikaans voorbeeld heeft de leiding van het OM daarom voor ogen dat door in het geheim te onderhandelen met criminelen over hun welverdiende procedure, werk bespaard kan worden. Deze gedachte staat haaks op de rechtsbeleving in onze samenleving. Boeven horen gepakt te worden en hun gerechte straf te ondergaan. Dat zij kunnen onderhandelen met de openbaar aanklager, is een buigen voor de misdaad. Bovendien maakt het OM zich hier kwetsbaar, omdat het te dicht komt bij de belangen van de criminele klasse. Recentelijk zijn er ook al een minister van justitie en staatssecretaris op een deal politiek gesneuveld (de Bonnetjes-affaire). De top van het OM mist vooralsnog het morele gezag om deze taak op zich te nemen. Er moet hoe dan ook een “straf” volgen op een misdrijf, geen afkoop van vervolging, of een schikking of een deal tussen het Recht en de dader. Allemaal termen uit een ander rechtsgebied dan het strafrecht. Deze komen hierin niet voor. Justitie mag deze niet in de mond nemen. Het OM zaagt aan de poten van zijn eigen stoel.
Iets anders is een open procedure waarbij de officier van justitie al in een vroeg stadium van de procedure een Voorlopige Straf Eis (VSE) bekend maakt, mogelijk op verzoek van de verdediging. De verdachte kan het hier niet mee eens zijn en dan is een fulldress behandeling en besluitvorming door de rechter de koninklijke weg. De verdediging kan zich ook bij de VSE neerleggen en de straf ondergaan zonder dat de rechter zich daar nog uitvoerig over buigt. Dit is geen deal, geen loven en bieden, maar een volledige bestraffing door een autoriteit die bevoegd is een VSE te stellen. De verdachte is passend bestraft en dit dient dan ook zo te worden geafficheerd. Ook bij overtredingen moet bij het aanbieden van een schikking het woord “afkopen” uit het formulier worden geschrapt, omdat dit woord verkeerde associaties geeft.
Ik hoop dat de staande magistratuur op een stoel met vier poten blijft zitten.
IV. Uit: 9. Dilemma’s, 14. De strafrechtspleging.
De rol van de rechter zal grotendeels door anderen dan de rechter zelf van een inhoud worden voorzien. Het zullen vooral de politieke agenda’s van de komende jaren zijn die de omvang en betekenis van de rechtspraak gaan bepalen. Het is onvermijdelijk dat de rechtspraak volgend is: reactief, defensief. Dit is altijd al zo geweest. Het is inherent aan de rol van de derde partij in de trias politica. Het grote rechtshandhavingstekort legt druk op de toekomst. Het is onontkoombaar dat er keuzes zullen worden gemaakt: waar de rechter zal worden ingezet en waar hij kan worden gemist. De rechtspraak zal in deze keuzes moeten meedenken en mee moeten kiezen.
Regelhandhaving door middel van ons strafrechtelijk handhavingssysteem is zeer kostbaar en zeer intensief. Dit systeem is gericht op individuele benadering van het geval, een persoonlijke straftoemeting toegesneden op delict en dader en een uitgebreid systeem van checks and balances tussen verdediging, OM en rechter. Dit is ook waar onze rechtspraak goed in is en het kan putten uit een ervaring van eeuwen. Het is ook daarom dat de rechter in het strafrecht actief participeert. Hij is maar zeer gedeeltelijk de controleur van politie en justitie: hij is vooral degene die straft. De rechter participeert actief in de misdaadbestrijding: aan hem is het straftoemetingsbeleid, hij staat in het middelpunt van het strafrecht. Maar een steeds toenemend handhavings tekort noopt tot keuzes. Er zullen nieuwe juridische beddingen ontstaan. Wij zijn er al enkele tegengekomen: de bestuursrechtelijke boete (die in het verkeersrecht kan worden opgelegd na een ‘Mulder-gedraging’), en die ook in het sociaal en economisch ordeningsrecht en in het fiscale recht een belangrijke rol spelen. In beginsel hanteert de fiscus zijn eigen boetesysteem met het toepassen bij wijze van strafmaatregel van de verhoging van de aanslag. Dit gaat soms om zeer aanzienlijke bedragen. Alleen wanneer de fiscus meent dat een vrijheidsstraf geïndiceerd is wordt de zaak – met verlies van de mogelijkheid tot fiscale beboeting – in het strafrechtelijk kanaal geleid. Hierbij valt nog aan te tekenen dat de fiscale verhoging door het publiek zeker niet als ‘schikking’ wordt ervaren, maar wel degelijk als straf. Verder is ook al gewezen op de uitholling van het strafvorderlijke systeem met als doel meer zaken per zittingen door de rechter te laten afdoen, zoals een financieringsstelsel van de gerechten op basis van afgedane zaken en het verruimen van de mogelijkheden voor de unusrechter.
De RM wordt voor een dilemma gesteld: meegaan of vasthouden aan wat zij als noodzakelijke waarborgen voor een rechtvaardige strafrechtspleging ziet. In justitiekringen werd in dit verband wel eens het begrip `cybernetisch’ gebruikt: een cybernetisch gerecht past bij een toenemende werkdruk haar werkwijzen aan zodat er toch geen achterstanden ontstaan, een niet-cybernetisch gerecht houdt vast aan haar afdoeningsmethodes en berust in oplopende werkvoorraden én vraagt om meer personeel. Cybernetisch of niet-cybernetisch, dat is de vraag. Het antwoord ligt in hetgeen de RM zelf als noodzakelijke waarborgen voor de rechtspraak ziet. Daar ligt de grens van de plooibaarheid. Daar waar individueel georiënteerde straftoemeting geïndiceerd blijft, moet het strafrechtelijke handhavingssysteem intact blijven. Meer dan het bestuursrecht vervult het strafproces een publieke, of zo men wil, publicitaire functie. Door de eeuwen heen zijn de berechtingen van belangrijke inbreuken op de veiligheid van de burgers (moorden, berovingen, seksuele misdrijven) een openbare zaak geweest, waarbij zichtbaar werd gemaakt hoe de rechter de misdadigers bestraft, veelal ook met openbare strafvoltrekkingen. Het is moeilijk denkbaar dat het strafrecht deze functie zal verliezen. De overheid hanteert haar regelgevende bevoegdheid om van alles en nog wat te regelen, regels die niets met moraal, ethiek of rechtsgevoel van doen hebben, zoals parkeerverboden, invoerrechten en horecavergunningen. Overtreding van deze regels levert geen ernstige schending van het rechtsgevoel op of maakt strafrechtelijke handhaving geenszins nodig om eigenrichting te voorkomen. Voor de handhaving van dit soort huisregels is het strafrecht minder geëigend en lijkt een bestuursrechtelijk handhavingssysteem meer in de rede te liggen. Dat zijn dilemma’s. Wie van mening is dat ongebreidelde uitbreiding van de strafrechtketen toch niet leidt tot het verminderen van het handhavingstekort, ziet zich verplicht over deze dilemma’s na te denken en keuzes te formuleren. Voor de naaste toekomst lijkt de vervolging van drugscriminaliteit hoe dan ook een zeer veeleisende politieke opdracht. Het formuleren van een op de realiteit gestoelde strafrechtspolitiek is onontkoombaar.